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国务院


流动人口计划生育管理办法
一九九一年九月九日国务院批准 一九九一年十二月二十六日国家计划生育委员会发布

第一条 为了加强对流动人口的计划生育管理，有效地控制人口增长，制定本办法。
第二条 本办法适用于同时符合下列条件的境内的中国公民：
（一）现居住地不是其常住户口所在地的；
（二）有生育能力的。
第三条 地方各级人民政府统一领导本辖区流动人口的计划生育工作，指导、协调有关部门，对流动人口的计划生育工作实行综合治理。
地方各级人民政府应当将流动人口的计划生育管理纳入人口和计划生育目标管理责任制。
第四条 国家计划生育委员会主管全国的流动人口计划生育工作。
地方各级计划生育行政管理部门主管本地区流动人口的计划生育工作。
第五条 公安、工商行政管理、劳动、卫生、交通、建设等部门以及其他有关部门应当配合计划生育行政管理部门共同做好流动人口的计划生育管理工作。
第六条 流动人口的计划生育由常住户口所在地和现居住地人民政府共同管理。
第七条 流动人口的生育申请由其常住户口所在地的计划生育行政管理部门或者乡（镇）人民政府、街道办事处依照当地有关规定审核批准。
第八条 流动人口现居住地的乡（镇）人民政府、街道办事处的职责是：
（一）进行计划生育宣传教育；
（二）检查育龄人员的计划生育情况；
（三）组织有关部门提供避孕药具和节育技术服务；
（四）查验计划生育证明；
（五）记录生育情况并向流动人口的常住户口所在地的乡（镇）人民政府、街道办事处通报。
第九条 流动人口常住户口所在地的乡（镇）人民政府、街道办事处的职责是：
（一）进行计划生育宣传教育；
（二）督促育龄人员落实节育措施并与其建立联系制度；
（三）为育龄人员出具计划生育证明。
计划生育证明的内容应当包括：姓名、性别、年龄、婚姻状况、居民身份证号码、生育状况、落实节育措施状况、计划生育奖罚情况等。证明的格式由省、自治区、直辖市计划生育委员会制定。
第十条 流动人口在申请暂住证、营业执照、务工许可证等证件之前，应当到现居住地计划生育行政管理部门交验计划生育证明。
现居住地计划生育行政管理部门查验计划生育证明后，应当进行登记并出具查验证明。对无计划生育证明或者计划生育证明不完备的，应当要求其补办计划生育证明。
第十一条 有关部门审批暂住证、营业执照、务工许可证等证件时，应当核查流动人口现居住地计划生育行政管理部门出具的计划生育查验证明，并将审批结果通报当地计划生育行政管理部门。对没有计划生育查验证明的不予审批。
第十二条 用工单位负责对招用的流动人口的计划生育进行管理，并接受当地乡（镇）人民政府、街道办事处和县以上计划生育行政管理部门监督检查。
第十三条 流动人口可以凭其常住户口所在地的计划生育行政管理部门或者乡（镇）人民政府、街道办事处出具的生育证明，在现居住地生育子女。
第十四条 对流动人口中独生子女父母的奖励，由其常住户口所在地的乡（镇）人民政府、街道办事处，依照省、自治区、直辖市的有关规定办理。
第十五条 流动人口的计划生育统计依照国家有关规定办理。
第十六条 流动人口的节育手术费，有用工单位的，由用工单位负担；无用工单位的，先由本人支付，凭现居住地乡（镇）人民政府、街道办事处证明，由本人在其常住户口所在地乡（镇）人民政府、街道办事处报销。
第十七条 对在流动人口的计划生育管理工作中做出显著成绩的单位和个人，由当地人民政府和有关部门给予表彰和奖励。
对因工作不负责任，未达到计划生育目标管理要求的单位和个人，由当地人民政府和有关部门依照省、自治区、直辖市的有关规定予以处理。
第十八条 对流动人口中违反计划生育规定的，由现居住地乡（镇）人民政府、街道办事处和有关部门依照省、自治区、直辖市有关规定予以处理。
流动人口计划外生育在现居住地未被发现的，其常住户口所在地有关部门发现后应当按照有关规定负责处理。
流动人口在一地因违反计划生育规定已受到处理的，在另一地不因同一事实再次受到处理。
第十九条 对伪造、出卖或者骗取计划生育证明的，县以上计划生育行政管理部门可以对直接责任人员给予警告、罚款的行政处罚，并没收其违法所得，或者建议其所在单位给予行政处分。
前款中所规定的罚款与没收的违法所得全部上缴国库。
第二十条 当事人对处理决定不服的，可以按照有关规定申请行政复议或者提起行政诉讼。
第二十一条 省、自治区、直辖市可以根据本办法的规定，结合当地实际情况，制定具体实施办法。
第二十二条 本办法由国家计划生育委员会负责解释。
第二十三条 本办法自公布之日起施行。


摘要：无因管理当事人之间由此而产生的权利义务关系就是无因管理之债，它的发展、完善对债法有重要意义。无因管理法律制度倡导社会互助的道德追求，确认无因管理的合法性，以阻却管理行为的违法性，体现公平正义的法律精神。无因管理制度在我国的建立与发展，对民法债权部分内容的完善具有重要意义，但是目前我国对此方面的规定还不太成熟，需要进一步发展完善。
关键词：无因管理 无因管理之债 无因管理的完善

一、无因管理及其构成要件
（一） 无因管理
无因管理是民法体系的一个组成部分，它是与社会观念、伦理道德密切相关的法律制度。无因管理在社会生活中是一种常见的现象。其小者如替他人收取果实、衣物、大者如救人性命，凡为维持他人的利益或者为使他人的利益免受损失的行为，都可成立无因管理。我国法学界以其法学理论研究居多，但于生活中的司法实践甚少，究其深层原因：一方面是由于立法的不完善，我国《民法通则》对无因管理的规定只有93条一条：“没有法定的或者约定的义务，为避免他人利益受损失进行管理或服务的，有权要求受益人偿付由此而支付的必要费用。”而有关的司法解释也只有一条。由此可见，国家立法者对无因管理不甚重视，致使此类案件往往因无法律依据而无果。另一方面还存在着社会伦理道德观念上的障碍。我国公民道德对所谓的“施恩图报”行为非常藐视，认为它与我国“助人为乐”的优良传统是背道而驰的。这种观念，使得无因管理人即使因实施管理行为而遭受损失也不愿意诉诸法律，害怕被别人蔑视，以致其蒙受损失的合法权益无法得到合理的补偿。同样，司法人员也是基于这样一种心态，对此类案件基本上审理的比较尴尬。这样势必会导致当今社会无因管理行为的减少。
（二）无因管理的构成要件
依据民法通则93条的规定，无因管理的成立必须具备以下三个条件：
1、管理人没有法定的或者约定的义务
这是无因管理成立的首要条件。无因管理之无因，是指管理人对他人事务的管理没有法律上的原因。管理他人事务的法律原因也就是管理人进行管理的法律依据。就管理他人事务的法律依据上说，有两种情况：一是管理人有管理的权利；一是管理人有管理的义务。有管理权利而为管理的，为有法律依据的管理；有管理义务而管理的也为有法律依据的管理。
法定义务，是指法律上直接规定的义务。这种法定义务既包括因民法上的直接规定而发生的义务，也包括因其他法的直接规定而发生的义务。例如，警察看见一个人在对另一个人殴打，遂上前制止，便不属无因管理，因为警察的特殊身份决定其负有此法定的义务，其制止行为属履行职责。而在本文开始所述的案例中，张某的管理行为也属无法定的义务而为的行为。
约定义务，是指基于管理人与受益人之间的约定而发生的义务。当事人的这种约定可以是口头的，也可以是书面的；可以是明示的也可以是暗示的，只要是当事人在合同中约定了管理人有管理的义务，不论该义务是其主义务还是其附随义务，管理人的管理均为有义务的行为，不成立无因管理。
管理人有无管理的义务，应以管理人管理事务当时的客观情况而定，既不能以管理人主观的认识为标准，也不能以管理后的情况为标准。管理人在管理时本无义务，自认为有义务的，不妨碍无因管理的成立；但管理人在管理时本有义务而自认为没有义务的，不能成立无因管理。管理人有无义务仅是指着手管理之时而言的，着手管理后，管理人也就有义务管理，自不能认为无义务。
2、管理人须为避免他人利益受损失而管理
这是无因管理成立的主观要件，也是无因管理制度的目的所在。管理人管理他人事务是为避免他人利益受到损失，这就要求管理人的管理是为他人谋利益而不是为自己谋利益。管理人的管理是否是为他人谋利益，应当从动机和效果两个方面看。从动机上说，管理人管理事务的动机是为了避免他人的利益受损失。从效果上说，因管理所取得的利益最终应归于本人，而不能由管理人自己取得。但是，不无因管理的成立要件说，则并不要求管理人将管理所得的利益也归于本人，因为这属于无因管理之债的效力，只要管理人能够证明自己管理的动机是为他人谋利益的，不论其实施的管理行为是否达到了切实地避免了被管理人的损失，均可成立无因管理。
无因管理的成立只以管理人主观上有为本人谋利益的目的，至于管理的最终结果是否利于被管理人，是否使被管理人利益免受了损失，则应属于无因管理的效力问题，属于管理人是否履行因无因管理而发生之债务问题，而不应影响无因管理的成立。这里还要说到，虽然无因管理的成立以管理人有为他人谋利益的目的为要件，但这也并不要求管理人必须有为他人利益的明确表示，也不要求管理人有专为他人谋利益的目的，管理人虽未明确表示其是为了他人利益而管理，但从管理行为看，客观上是为了避免他人利益受损失的，这就可以成立无因管理。但是，若管理人误将他人的事务当作自己的事务而进行管理，尽管从客观效果上讲也使他人受益，却不应成立无因管理。因为误将他人的事务作为自己的事务管理，说明管理人在主观上并没有为他人谋利益的意思，主观上是为自己谋利益的。
3、管理人须对他人进行了管理或服务
无因管理制度是调整因管理他人的事务而发生关系所设立的一项制度，因此管理自己的事务当然不能成立无因管理。无因管理中的“管理”从行为的性质上来说，属于一种事实行为，而非法律行为。就管理的内容来讲，既可以是法律行为，也可以是事实行为，但就管理这一行为来说，并不属于法律行为。因此，对无因管理不能适用有关法律行为的规定，在无因管理中并不要求管理人要具有相应的民事行为能力，而只要求管理人有相应的认识能力即可。
在谈到管理人是管理他人事务的同时，会使人感觉这一点与无权代理相似，但二者是不同的。在无权代理中，行为人是以本人的名义与第三人实施法律行为；而在无因管理中管理人是以自己的名义进行管理，并且不一定与第三人发生关系，管理人的管理行为也不限于法律行为，管理的后果也并不就是直接归属于本人，因此，对无因管理不能适用有关代理制度的规定，也不能发生无权代理中的本人追认问题。应该说，只要管理人管理的事务是为他人而非为自己的，就可以成立无因管理。
　 通常情况下，管理他人事务，须有合法根据，或受人委托或有法定义务，否则就有可能构成侵权行为，而无因管理则是一种例外情形。现代民事法律制度中，无因管理是为民事法律之债的发生依据之一，这一具有悠久历史的法律制度一直与社会道德紧密联系，同时无因管理制度运用范围和实现程度体现着人类社会情感的文明水平。伴随着社会文明发展，社会文明愈高，人们情操愈高尚，无因管理行为发生就必将越频繁。
（三）正确区别无因管理与侵权行为。
通常情况下，公民、法人的事务应由各自依法管理，任何人都不得加以干涉。在没有法律规定或者约定的情况下，管理他人事务往往被视为是一种侵权行为。无因管理与侵权行为从形式上看，由于都有无法定或约定义务干涉或侵犯他人权益的情况，故在划分上存在一定难度。可以以行为结果为主行为动机为辅为标准判别两种行为。尽管两种行为均起于无因，但无因管理人从主观上看是源于为他人谋利益的善良愿望，并且也积极实施了管理他人事务的行为；从结果上看，无因管理的受益人因为无因管理而得到了好处，从而避免了其在财产或人身上可能造成的损失。而作为侵权行为人在“管理”他人事务时，存在故意或过失使他人法定权益受损的心理状态，客观结果上也确实给他人带来了人身、财产或其他权益的损害。在认定二者的区别时，必须将动机与结果相结合，而且应以结果为主要划分依据。有时，行为人有为他人利益管理事务的主观愿望，而且也付诸了行动，但结果却事与愿违，不仅没有使他人受益反而因此受到损害，这显然不能成立无因管理之债。另一方面，当行为人明明动机是侵权，但事实上却“偷鸡不成反蚀把米”，又反说是想为他人谋利益造成自己损害，这时应查明行为人动机并不可认定为无因管理之债。另外，只有完全行为能力人才能构成侵权行为之债的主体，但法律为了倡导社会良好道德，限制行为能力人和无行为能力人也同样可以成为无因管理之债的主体。
（四）正确认定“合理管理”
管理人的管理行为应符合本人明显或可推知的意思和利益，如果管理人明知或应知本人的意思而违反其意思进行管理，且实际上也不利于本人的利益，则不但不构成无因管理，而且管理人还应负民事责任，因此管理人在履行管理行为时应注意管理方法和注意程度。在管理方法上应以利于本人的意愿和利益，在当时情形下是较为可行有效为标准。在注意程度方面，应以管理人的管理行为使标的物经管理后所处的安全程度（或利益）高于原先状态及管理人无过错为标准。
二、无因管理之债的价值
从法律规定无因管理制度的性质上说，无因管理制度在于赋予管理人管理他人事务的合法性。因为在法治社会，任何人都不得对他人的事务加以干涉，没有权利管理他人的事务而加以管理的，本应为违法的行为。但是社会共同生活规则又要求社会成员之间应互相关心、相互帮助，一个人的事务在许多情况下又需要他人主动地予以管理，因此，法律规定无因管理制度，规定在一定条件下行为人虽无权利而对他人事务进行管理的，不具有违法性，而是合法的。并且，为鼓励这种行为，还赋予管理人得请求受益人偿还其所支出的必要费用的权利。
人在社会中生存，并不每时每刻都能有效地控制和管理自己的财物，也并不总能对所处的危险进行自我救助，这就需要人与人之间的互相帮助，互相关心。我们对于他人的事务本来是没有干涉权利的，但是基于人与人之间应有的互助，为了防止他人利益受损或增加他人利益而建立无因管理制度，不仅保护了社会个体的利益，同时也维护了社会利益，从而体现了无因管理制度的社会价值。由此可见，无因管理的价值目标无非是两个：一是鼓励社会成员互相帮助，以弘扬良好社会公德；二是防止他人利益损害或增加他人的利益。无因管理人在实施无因管理的行为时，完全是自愿地帮助他人，体现的是处在社会中的人的道德心。它比其他关于道德的法律制度更贴近道德。市场经济条件下，我国法律更多地注重如何规范经济行为、维护交易秩序，从而制定了许多经济法律规范、行政法律规范，还有为了维护社会安定与统治秩序的刑事法律。虽然提出了“以德治国”，但仅仅以德来感化国民，教育国民是不够的，无因管理的法律制度以其特有的价值，在我国的法律适用体系中应得到更大的关注。
三、无因管理的救济
但是，在各国关于无因管理的法律中，并没有规定管理人得向本人请求补偿的权利，导致在司法实践中的适用也不尽如人意。不少司法机关对因实施无因管理造成损失而提起诉讼的，要么不立案、要么将案由仅仅定为“损害赔偿”，极为不妥，这样会使得管理人的合法权益得不到很好的保障，管理人的合法权利得不到救济。这与无因管理的立法宗旨是背道而驰的，与该制度的价值也是相悖的。因此，无因管理之债的救济主要指对管理人权益的救济。是对无因管理之债制度价值的体现和保护。要使该制度更好地发挥作用就必须全面地规范与完善无因管理的救济，使其保护的范围更明确、手段方式更多元化。
从司法实践看，无因管理之债的救济可分为两个方面。首先，无因管理之债是管理人与本人之间的权利、义务关系。管理人在管理行为的初始即应对本人负担一定的债务，管理人可能因未尽善良管理人的注意，未以有利于本人之方法管理而对本人承担一定的赔偿责任。其次，法律将无因管理确定为债的发生原因，目的在于使本人向管理人负担偿还其所支出的费用，或清偿其因此所负担的债务，或赔偿其因此受到的损失等等。
在实践中，本人的利益往往能通过侵权责任等其他方式的请求权得到很好的救济，而作为“做好事”一方的管理人的利益却往往无法保护。要保护好管理人的利益，法律界通常认为至少应赋予其三种请求权：一是偿还费用请求权；二是代偿债务请求权；三是损害赔偿请求权。
无因管理之债的救济方法可以概括为三类：一类是私法救济；一类是公法救济；还有一类是社会救济。无因管理从法律价值上看，体现了公平正义的法律精神，反映出社会对于维护公序良俗行为的赞许。随着社会文明程度的加深，无因管理行为会越来越多，随着法律的完善和法律意识的加深，无因管理之债也会相应增多，人们就会对其救济有更高的要求，会使得无因管理之行为的利益得到越来越好的保护，又会促进无因管理行为的增多，从而促进全社会的精神文明走向一个新的阶段。
精神损失赔偿在无因管理之债中不能得到支持。
无因管理作为债的发生根据之一就是要解决法律救济问题，我国关于无因管理的规定已表明管理人有权要求受益人偿付因管理而支付的必要费用，管理人在人身受到损害且实际经济损失可依无因管理得到补偿。无因管理作为管理人之义举，纯属自属，其目的也为弘扬社会正义，对管理人的损失的法律救济目的也仅在于使实际权益不致因救助人而受损，因此无因管理之债的请求范围只能限于管理人因无因管理行为产生各项损失，不可计量的精神赔偿作为一种惩罚性措施，对于侵权行为人理所当然，但加于受益人是不合宜的，因此精神损失赔偿在无因管理之债中不宜承认。
四、特殊的无因管理
（一） 见义勇为
见义勇为作为一个单独的法学上的概念，其实质上就是一种无因管理。因为见义勇为具有无因管理的基本特征：
1、见义勇为具有无因管理的全部构成要件。在客观要件上，见义勇为行为同无因管理行为一样必须是管理他人事务，是无法定或约定义务的积极行为；在主观要件上，行为人都是自愿的且都有维护他人利益或社会公益的目的；在主体要件上，两者对主体的行为能力都并无特别要求，只需具有相应的意思能力即可；从法律效果上看，《民法通则》第109条规定：“因防止、制止国家的、集体的财产或者他人的财产、人身遭受损害而使自己受到损害的，由侵害人承担赔偿责任，受益人也可以给予适当的补偿。”即其与无因管理一样，行为人因其实施的行为而使自身遭受损害的，都可通过法律手段寻求保护。
2 、见义勇为行为在立法宗旨和法律性质上也和无因管理并无两样：他们在法律性质上都属合法的事实行为。立法上调整该行为的目的，是要保障见义勇为人和其他无因管理人的合法利益不因此而受到损失。同样，我国立法对见义勇为的保护也是极不完善的，要更好的保护行为人的利益，首先应当从完善立法入手。依《民法通则》第109条的规定，应当由侵害人向见义勇为行为人进行赔偿，受益人的赔偿责任只是补充性质的。即其只是“可以给予适当的补偿”。
（二）医疗事务的无因管理
　　医疗事务的无因管理是医师自愿为患者提供医疗服务的一种法律事实。成立医疗事务无因管理应具备三个要件，即管理他人医疗上的事务、没有约定或法定的义务、管理人有管理意思。在医疗事务无因管理关系中，医师或医院应履行适当管理义务、通知义务和继续管理义务，患者应履行偿还费用义务、清偿债务义务和赔偿损害义务。经患者或其法定代理人、配偶、亲属或关系人对医疗事务无因管理的承认，医疗关系回复到契约关系。
从医师为患者提供医疗服务的原因来考察，医疗关系可分为三种：医疗契约关系、强制医疗关系、医疗事务的无因管理关系。医疗事务的无因管理都是发生在患者的生命和身体处于紧急危险状态的时期，医师在管理患者的医疗事务时，其必须履行哪些义务、履行义务的标准等问题，对患者的生命健康利益关系甚大，同时也与医师的权益密切相关。
医师与患者之间成立无因管理关系，主要是基于以下三种情形：一是医师在医院外，发现昏迷之患者而加以治疗；二是对自杀未遂而不愿就医者，予以救治；三是特定的第三人将意识不明或不能做出意见表示的患者送到医院，医院对其加以救治，而该第三人又没有负担诊疗报酬的意思。这三种情形中，又可以分为两类：一类是医师作为个人在医院外对昏迷者或自杀未遂者进行救治，这时的无因管理关系存在于医师与患者之间，这类医疗事务的无因管理与普通的无因管理没有实质区别，只是管理结果一般都要好一些，且其注意义务程度较普通人高一些；另一类是医师作为医院的使用人或履行辅助人，在医院对送医的两类患者进行救治，这时的无因管理关系存在于医院与患者之间。

参考文献：
[1]《债法总论》 张广兴 法律出版社 2001年版
[2]《民法总论》史尚宽 中国政法大学出版社 2000版
[3]《医疗损害赔偿立法研究》龚赛红 法律出版社 2001年版
[4]《中国民法学：民法债权》 王家福 法律出版社 1990年版
[5]《无因债权契约论》 陈自强 中国政法大学出版社 2002年版