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湖北省人大常委会


湖北省人民代表大会常务委员会关于加强依法治省的决定
湖北省人民代表大会常务委员会


1996年9月21日湖北省第八届人民代表大会常务委员会第22次会议通过


为贯彻依法治国的方针，加强社会主义民主和法制建设，坚持依法办事和依法管理各项事业，促进社会主义市场经济体制的建立和完善，推动经济持续、快速、健康发展和社会全面进步，保障社会长治久安，根据宪法、法律的规定和省八届人大四次会议确定的依法治省战略的要求，应
加强依法治省，特作如下决定：
一、维护法制的尊严和统一。全省一切国家机关、政党、社会团体、企业事业单位和全体公民都必须以宪法和法律为根本的行为准则，维护宪法和法律的尊严，不允许任何组织和个人有超越宪法和法律的特权，一切违反宪法和法律的行为都必须收正，切实做到有法可依、有法必依、执
法必严、违法必究。要依据法律规范、引导、保障和调节各种社会关系，全面推进各项事业的依法治理，使全省的政治生活、经济生活、社会生活等各个领域纳入法制化、规范化的轨道。
二、加强地方立法工作。地方立法是国家立法的补充，是社会主义法制建设的重要组成部分。地方立法要以建立和完善社会主义市场经济体制为重点，以宪法、法律、行政法规为依据，加快制定符合我省具体情况和实际需要的地方性法规。要坚持改革开放和法制建设的统一，做到立法
与改革、发展决策紧密结合。要坚持立法的民主化和科学化，正确处理全局利益和局部利益的关系，防止和克服不适当强调部门利益的现象。要制定立法规划，实行立法责任制，提高法规质量，使我省的地方性法规与国家法律、法规相配套，与我省改革开放、经济发展和社会进步的需要相
适应。
三、坚持依法行政、依法办事。各级国家行政机关及其工作人员要严格按照法定的职权和程序行使行政管理职责，组织经济建设，管理各项事业和社会事务，一切行使行政权力的行为都必须符合宪法、法律、法规的规定，防止和纠正滥用职权侵害国家和人民利益的行为，坚决惩治腐败
。要依法规范行政处罚的设定和实施，切实制止乱设处罚、滥处罚的现象。
各级司法机关要依法独立行使职权，严厉打击各类严重刑事犯罪和经济犯罪活动，加强民事、经济和行政审判工作，维护正常的经济秩序和社会秩序，保持社会稳定。
公民、法人和其他组织都要依法规范自己的行为，坚持依法经营、依法从业，依法维护国家利益和自身合法权益。对侵害国家利益和自身合法权益的一切违法行为有权检举和控告。一切国家机关和负有管理职能的组织，对侵害国家利益和公民、法人及其他组织合法权益的行为，要及时
调查，依法处理。
四、继续深入开展法制宣传教育。各地、各部门要根据全国人大常委会和省人大常委会的法制宣传教育决议，按照国家和我省普法规划要求，组织广大干部和人民群众学习法律、提高全体公民的法律意识，增强法制观念，圆满完成规定的普法任务，在全社会形成学法、用法、守法的良
好风气。
各级人民政府要把法制宣传教育作为一项重要的、经常性的工作来抓，注重实效，防止和克服形式主义。
五、建立和完善法律服务体系。要进一步培育、发展和规范法律服务市场，加强律师、公证、仲裁等法律服务工作。建立和完善法律援助制度。加强执业人员职业道德和执业纪律的教育、检查和监督，保障依法执业，提高法律服务的质量和水平。
六、加强执法队伍建设。各级人民政府及其行政执法部门，人民法院、人民检察院都必须重视执法队伍建设，按照有关法律、法规的规定，加强对执法人员的教育、管理、考核和培训，全面提高执法人员特别是执法部门负责人的素质，努力建设一支忠于人民、忠于法律、清正廉洁、秉
公执法的执法队伍。要大力发展法学教育，发挥我省政法院校的优势，有计划地培养造就法律人才。
七、建立和完善执法责任制度。依法治省，执法是关键。各级国家行政机关和司法机关，都要实行执法责任制度、执法违法追究制度和错案赔偿制度，明确各执法机关、部门及其执法人员的职责、执法标准和程序，落实执法责任，加强监督制约。对于滥用职权、徇私枉法、贪污受贿等
违法违纪行为，要坚决查处，以保证严肃执法。
八、领导机关和领导干部要起表率作用。各级领导机关和领导干部要按照依法治省的要求，转变领导方式和工作方法，正确处理权力与法律、政策与法律、经济建设与法制建设的关系，模范遵守宪法和法律，自学在宪法和法律的范围内活动，切实做到依法决策、依法管理，依法办事。
不得有以言代法、以权压法等损害法律尊严的行为。要加强对法律、法规实施的组织领导，支持和督促国家机关及其工作人员严格执法。
九、加强执法的监督检查。各级人民代表大会常务委员会要把对法律、法规实施的监督检查放在更加重要的位置。每年选择几个重要法律、法规和人民群众反映强烈的问题，有计划有步骤地开展监督检查，督促整改。要采取听取报告、调查视察、执法检查、述职评议、询问、质询、特
定问题调查、罢免等多种形式，加大监督检查力度，增强监督检查效果。各级人民政府、人民法院、人民检察院必须接受同级人民代表大会及其常务委员会的监督，定期报告执法工作情况，对代表、委员的审议意见，要研究改进措施，认真落实，对监督检查中发现的违法问题，要依法追究
，严肃处理。
加强上级政府对下级政府、政府对所属部门的行政执法监督检查。各级人民法院、人民检察院和审计、监察等部门要充分履行各自的监督职能，加强司法监督、行政执法监督。
要建立和健全法律监督体系，开展多层次多方面的监督，逐步形成国家权力机关、国家行政机关、国家司法机关和人民群众、新闻舆论等监督有机结合的监督机制，确保依法治省工作健康发展。
十、加强领导，认真落实。依法治省是一个循序渐进的发展过程，是一项长期的艰苦的任务，必须要有强有力的组织领导作保证。在省委领导下，各级人大常委会、人民政府、人民法院、人民检察院要各司其职，依靠人民群众搞好依法治省工作。省人民政府、省市级人民法院、省人民
检察院应根据本决定制定具体方案，并组织实施。各级国家司法行政机关应在依法治省工作中发挥职能作用。各地、各部门、各单位要把加强依法治省的决定贯彻到实际工作中去，开展依法治市、依法治县以及加强基层部门、行业的依法治理工作。



1996年9月21日
合伙企业破产问题


合伙企业是一种古老的企业形态，它组织结构简单，经营方式灵活，运营成本低，应变能力强，经过长时间的发展，已成为当今三大企业基本形态（公司、合伙和独资企业）之一。然而，在激烈的市场竞争和瞬息万变的社会条件下，任何民商事主体都可能因为某种原因不能偿付他人债务，合伙企业也不例外。
在不同的国家和不同的历史时期，在破产的适用范围上存在着商人破产主义和一般破产主义两种立法准则。商人破产主义主张破产法仅适用于商人破产事件，一般破产主义主张破产法适用于一切破产事件。此外，还有一种被称为折中主义的体制，即破产法的实体部分统一规定，程序部分则对商人和非商人分别规定。无论是何种立法体制，破产法均适用于所有商人。合伙企业作为从事商事经营活动的企业，亦称商企业，是典型的商人。因而世界上绝大多数国家破产立法均调整合伙企业的破产问题。这种立法体制是由破产法的性质和作用决定的，其必然性和合理性已为历史所证明。然而，我国的破产法适用范围狭窄，所适用范围仅限于取得法人资格的企业这种在计划经济体制下形成的立法模式已经不能适用现今市场经济的要求。
我国能否建立合伙企业破产制度呢？答案是肯定的。首先，合伙企业的主体性使破产成为可能。合伙是一种经营方式可以从两个角度来理解。一是从契约的角度，合伙被看作是人与人通过契约而连接起来的一种关系，其被界定为合伙合同。另外，还可以从组织体的角度两个以上的人联合起来从事共同的事业，必然组合成一种团体和组织，即合伙企业作为民商事主体可以成立、运行，也必然涉及到如何消灭的问题。当合伙企业无力偿债时，破产就成为必然。
其次，大量相关制度的建立是合伙企业得以破产的重要保障。合伙企业破产顺利进行必然要求相关制度的完善。这种完善既包括了合伙企业破产法律本身的制度设计必须合理，也包括了其配套制度的完备。对合伙企业破产法律制度本身来讲，由于合伙企业自身的一些特殊性，特别是由于其不是完全独立于合伙人的主体，因而在合伙企业破产与合伙人破产的界定、合伙企业破产原因、合伙企业债权人利益与合伙人个人债权人利益的保护等问题上，合伙企业破产存在 着与一般企业法人破产所不同的制度设计。
对配套制度而言，合伙企业破产涉及的问题远非合伙企业法和破产法就能解决，还需要大量的配套制度，这其中物权制度和财务会计制度的完善显得尤为重要。合伙企业财产的法律性质以及与合伙人财产的关系，需要合伙企业法加以规定，但对于合伙企业破产而言，合伙企业与合伙人所享有的财产权的性质、内容等则显得十分重要。这些内容无疑需要发达的物权法加以规定，我国目前正在制定《物权法》，以完善我国的物权制度，这无疑有利于合伙企业破产制度的建立。另外，在具体的破产操作过程中，合伙企业的财务会计管理对破产程序的顺利进行和债权人利益的保护至关重要，因而合伙企业财务会计管理必须严格依法进，相关部门也要加强监管。
既然建立合伙企业破产制度存在着必然性和可行性，那么如何认识合伙企业自身的特点给其破产带来的诸多问题及应当如何加以解决便成为我们关注的焦点。
（一）合伙企业破产与合伙人财产的关系
合伙企业较强的人合性和合伙人对合伙债务承担无限连带责任使合伙企业的破产与合伙人的破产息息相关。那应当如何来界定两者之间关系呢？可以说合伙企业破产和合伙人破产既相互联系又相互独立。这是由于合伙财产为全体合伙人共同所有，合伙财产在一定意义上也是合伙人的个人财产；在合伙财产不足以清偿债务时，合伙人负有用个人财产清偿合伙债务的义务。因此，合伙并不是一个独立的责任主体。正是不存在完全独立的财产、独立的责任、独立的人格这三大特征，使合伙的破产必然延伸至合伙人，体现为合伙人的破产。所以，即使承认合伙可以破产，也仅把合伙破产视为全体合伙人的破产，或者说法院对合伙破产宣告的效力将毫无保留的及于全体合伙人。反之则不同。合伙人在破产或资不抵债时，若其他合伙人仍有清偿能力，则不会对合伙企业产生实质的影响。若全体合伙人均被宣告破产，则该合伙将被解散，这在大陆法系和英美法系均是如此。
（二）作为合伙人的自然人能否具备破产能力
承认合伙企业能够破产，必然要求合伙人包括作为合伙人的自然人亦具有破产能力。然而，自然人是否具有破产能力，在理论界尚有争议，我国目前的立法也未对此予以肯定。反对自然人具有破产能力的理由是，在我国没有个人资产申报稽查制度的情况下，自然人可以隐匿、转移财产逃避债务，挖“假破产、真逃债”。的确，自然人比法人更具有隐匿财产、逃避债务的可能性和便利性，但这并不等于说法人就不存在隐匿财产的行为。实际上，就逃债的可能性而言，两类主体难分伯仲。从另一方面说，即使没有破产制度，自然人也大量存在隐匿财产的行为，破产与隐匿财产没有必然性联系。因此，这一点不能成为否定自然人破产的理由。相反，自然人，特别是从事商事经营的商个人享有破产能力是为大多数国家立法所肯认的。在从事商事营业的自然人经营失败时，给其债权人公平受偿，给其自身免责复权的机会，正体现了法律对社会公平正义之追求。可见，如果存在合适的制度设计，自然人隐匿财产的行为在一定程度上是可以控制的。所以，从事营业活动的自然人是应该并且可以具备破产能力的。
（三）合伙企业的破产原因
资不抵债或不能清偿到期债务是破产的一般原因。但该原因适用于合伙时就会产生是合伙财产不足清偿合伙债务，还是合伙财产加合伙人个人财产不足清偿合伙债务时才可以宣告合伙企业破产的问题。合伙的资信基础是合伙人的无限连带责任，如果规定合伙财产不足以清偿合伙债务时就可以破产的话，那么合伙人的无限责任也就无从体现；所以，承认合伙具有破产能力的国家大都规定只有全体合伙人都不能清偿合伙债务时才能对合伙适用破产程序。如美国联邦法院的观点是：除非全体合伙人破产，合伙不破产；合伙人在其清偿个人债务以外的财产加上合伙的财产并不足以清偿合伙债务才构成破产理由。这样做似乎更符合合伙的本质特征。
（四）合伙人个人债权人与合伙债权人
合伙财产涉及两类债权人利益，即合伙人个人债权人与合伙企业的债权人。合伙人的个人债权人可以直接请求合伙人支付其债务，而合伙的债权人一般只能先请求合伙支付，在合伙企业财产不足以支付的情况下，才能向合伙人请求。表面上两类债权人相互独立，实际上他们之间相互联系，相互影响。合伙人对自己财产的任何处分对合伙债权人的受债能力都会产生影响；合伙企业破产连带使合伙人破产，必然使合伙人个人债权人加入到破产债权人的行列。因此，破产法适用于合伙，除了考虑同一主体不同债权人之间，债权人与债务人之间的利益冲突外还必须平衡分属于两类主体的债权人的利益。这种特殊性必然要求适用合伙的破产程序作出某种调整。在这方面，美国双重优先权制度较为妥善的解决了此问题，值得我们借鉴。
所谓双重优先权制度就是在不承认合伙为独立实体的前提下，将合伙视为与合伙人相分离的相对独立主体，各自有相对独立的财产，各自的财产对应各自的债权人，两种债权人相互独立，享有范围财产的优先请求权。即企业的债权人立足于企业财产，个人的债权人立足于个人财产。详言之，合伙财产优先用于清偿合伙债务，清偿后有剩余的再用于清偿合伙人的个人债务；合伙人个人财产优先用于清偿个人债务，清偿个人债务之后剩余的再用于清偿合伙债务。这种双重优先规则，表面上使合伙人个人债权人对合伙人个人财产的请求权优先于合伙企业的债权人，因而似乎不利于合伙企业的债权人，但另一方面使得合伙企业的债权人能够优先于合伙人的个人债权人从企业财产中得到给付，更有利于保障合伙企业的清偿能力。由此可见，在合伙企业破产程序中贯彻双重优先规则，可以公平合理的维护合伙债权人与合伙人个人债权人双方的利益，使两者都有均等的机会，分别从合伙财产和合伙人个人财产中得到清偿，因而值得我们借鉴。

（魏志名 张宜红 江苏省睢宁县人民法院）