浅析我国行政主体理论
——以村委会行为为视角
南昌大学法学院 姚俊
摘要 行政主体是一个舶来品，它的引入带有明显的功利性和工具性。这也为以后行政主体理论发展的限制埋下了伏笔。随着公共行政的和行政法学研究的深入，行政主体理论暴露出着诸多的缺陷。本文试图从重构行政主体内涵外延和重塑行政诉讼被告资格认定标准两个角度来完善我国行政主体理论。
关键词 行政主体 缺陷 对策
一、问题的提出
在我国行政法学领域，行政主体是指享有行政职权，以自己的名义行使行政职权并独立承担责任的组织。它必须符合三个构成要件：1、行政主体必须享有行政职权；2、必须能以自己的名义行使行政职权；3、能够独立承担责任的组织。行政主体通常是由两类组织构成的，一是行政机关；二是法律、法规授权的组织。在外延上，行政主体＝行政机关＋法律、法规授权的组织。另外，有的学者提出，除以上两类外，其他公权力组织也可能是行政主体。行政主体理论对我国行政诉讼领域的影响较大。是否是行政主体决定着法院对案件的受理与否。从我国行政诉讼法的规定可以看出，法院只受理针对行政机关和法律、法规授权组织提起的诉讼，而对其他被诉组织则以不是行政主体而拒之门外。我们可以从村民委员会（以下简称村委会）这一基层自治组织行为的可诉性分析中可知法律规定和理论研究的不足。
我国宪法规定，村委会不是行政机关，而是享有宪法和法律规定的许多权力基层自治组织。当村民针对侵害其合法权益的村委会行为向法院提起行政诉讼时，将会出现以下三种情况：
1、村委会此时的行为是法律法规授权而作出的，那么法院依《行政诉讼法》，应受理案件。
2、村委会此时的行为不是法律法规授权的行为，而是为了执行政府机关（特别是乡镇一级）的文件而作出的，是否可以认为村委会是受委托组织，如是，村民可起诉委托机关；如不是，则不属于法院的行政诉讼受案范围，法院将不予受理。
3、村委会的是学理上的公权力组织，此时的行为可能被认为有行政主体资格，但通常是不被认可的。
分析以上三种情况，在第一种情况时，最有可能被法院受理，村民的权益也最有可能得到救济。田永案就是典型，法院认可了法律法规授权的组织也即此案中的高校具有行政主体资格。但认可了高校时法律法规授权的组织不代表相同情况下的村委会也会得到认可。我国是成文法国家，法官判案严格依照法律规定进行，在行政诉讼法不完善，权益保障意思不强的今天，村委会的被诉行政主体资格完全可能不被承认。反过来我们也应该思考，如果受理，依据是什么？村委会有作为法律法规授权组织的资格吗？法律法规对哪些事项可以授权呢?在第二种情况下，在目前村委会和基层政府的复杂关系中，如何来认定村委会行为是自治行为还是受委托行为是十分困难的。最后如是第三种情况，其他公权力组织如何认定的标准是什么？要成为行政主体的其他公权力组织的认定标准又是怎样的呢？这一系列的问题都是我在行政法学研究种必须很好解决的，而这些问题都可以从我国行政主体理论找到答案。
二、我国行政主体理论的缺陷
1、我国行政主体概念最初定位的欠科学性
在起源上，我国行政主体概念是一个典型的舶来品。这一概念的引入始于20世纪80年代末，在此之前，我国行政法学理上主要是以“行政机关”或“行政组织”用来指称有关行政管理的主体，并由此引申出行政行为、行政法律责任等相关的基本概念，这在当时的行政管理实践和行政法学发展阶段都是合理的。但随着行政管理实践的广泛展开及行政法学研究的深入，该“行政机关”或“行政组织”的概念愈现弊端。为了修正这些弊端，行政主体概念也就悄然进入了我国行政法学研究领域。正如杨海坤先生和章志远先生在《中国行政法的基本理论研究》一书中所阐述的，行政主体概念在我国大陆的引入是基于三个方面的客观情况：一是行政机关概念在承载和传递“行政权力行使者”的使命上的不足；二是行政诉讼被告资格确认的需要；三是法国、日本行政法主体理论的外在影响。上述背景既决定了行政主体概念在我国行政法学理上的特殊功能，同时也为限制行政主体理论自身进一步发展埋下了伏笔。[1] 行政主体概念的过于功利、过于匆忙的引入必将概念理解上的不完全和欠周密，事实也证明在我国生根发芽的行政主体概念与域外的“源概念”有着巨大的不同。
2、我国行政主体概念本身的缺陷
在我国行政主体是学理上的概念，不是一个法律上的概念。它的引入是有着功利性和工具性目的的，且引入后对其进行了改造，已不是域外行政主体的“源概念”，成为了中国特色的本土化了的概念。许多学者认为，行政主体是指享有国家行政职权，以自己的名义行使职权并能独立承担责任的组织。我认为该概念仅将享有国家行政职权的作为要件之一本身就带有局限性。因为行政包括公行政和私行政，公行政又包括国家行政和其他非国家的公共组织的行政。所以国家行政并不是公行政的全部，行政主体除了包括享有国家行政职权的国家机关外，还应包含享有公共职能 的非国家公共组织。该概念应表述为：行政主体是指享有行政职权，以自己的名义行使行政职权并独立承担责任的组织。
3、公共行政改革使行政主体理论面临困境
我国自十一届三中全会以来，发生了全面而深刻的变革。以经济领域为主导的改革，使得中国社会结构也面临重大的调整与变迁，各种市场的、社会的要素活跃起来、并促使政府垄断式的公共职能发生分化，许多职能向非国家公权力组织转移，政府走向服务行政的道路。这就使得许多社会公权力组织在一定领域行使公共职能发挥执行和管理的作用。当然，有些社会公权力组织可以纳入法律法规授权组织的行列，但大多数的社会公权力组织是没有授权的，而且法律法规授权组织概念本身具有模糊性，哪些组织又资格获得授权，针对哪些事项可以授权等问题是我们需要明确的。因而根据我国行政主体理论不能周延所有的行政主体，这就有必要扩展并明确行政主体的外延。有的学者认为，行政主体包括行政机关、法律法规授权的组织和其他公权力组织。试用“其他公权力组织”的概念来周延所有的行政主体，我认为这是不科学的。其他公权力组织这一概念明显带有兜底性质，在司法实践中没有多大的意义，因为没有具体的标准和主体来界定怎样的公权力组织是行政主体，完全是为了穷尽学理上的分类，也为以后新的行政主体提供纳入位置。其实法律法规授权的组织也是公权力组织，只是有授权的限定，而这一授权使之可以认定为行政主体，才单独列出作为行政主体一个类别的。那么，如何将具有行政职权性质的从事公共事务的组织纳入行政主体的外延范畴是目前行政主体理论面临的困境。
4、行政主体与行政诉讼被告资格逻辑关系的不合理性
“行政诉讼在严格的意义上是以行政主体而不是以行政机关为被告的诉讼。面对庞大的行政组织系统以及复杂的行政活动，行政诉讼被告确认的规是：谁主体，谁被告。 [2]也就是说，按照现行行政主体理论，人们要判断某一组织能否成为行政诉讼的被告，首先需要确定该组织是否具有行政主体资格，凡不具有行政主体资格的组织，就不能成为行政诉讼的被告。不便于行政相对人行政诉权的行使。尤其是在人权司法保护观念已成当今世界潮流的情况下，现行行政主体理论的滞后性更加明显。类似于村民状告村委会案件，往往都因为村委会不是“法律、法规授权的组织”、不具有行政主体资格进而不能成为行政诉讼的被告而被拒之于法院的司法审查之外，从而导致大量社会公共组织的管理活动难以受到司法力量的有效制约，相关社会成员的合法权益也因之而缺乏切实保障。我们上文中谈到行政诉讼被告资格确认的需要是当初我国学者引人行政主体理论的实际用途之一，而今天行政诉讼实践中有关被告资格确认的各种问题又反过来对行政主体理论提出了强有力的挑战。
三、对完善我国行政主体理论的建议
1、行政主体概念的内涵外延的重新界定
我国行政主体概念从产生之初就不成熟，本身定位不合理，内涵和外延也显狭窄。笔者认为，我国行政主体理论本来就是域外的概念，应该充分考虑该概念在域外产生发展的土壤以及全面而准确的学术含义。而不能徒有其表的借助该概念的外衣而功利性工具性的应用于我国行政管理实践及行政法学研究领域。在现今的理论困境面前，我们应该出重新界定我国的行政主体概念的内涵和外延，在借鉴法、德、日等国家界定行政主体概念的基础上，架构符合我国本土特色并与中国行政管理实践及行政法学发展相协调的行政主体理论。随着我国公共行政改革深入和社会行政的增加，我国应以“公共管理职能和行政权”为标准界定行政主体。一切行使公共管理职能、享有行政权力的公共组织均应属于行政主体的范畴。行政法学应加大对从事社会行政的行政主体类型的研究，以反映行政主体多元化的趋势。行政主体应定义为：行政主体是指享有行政职权，以自己的名义行使行政职权并独立承担责任的组织。这里所说的行政职权不仅包括传统的行政职权, 还包括公共管理性质的行政职权。所以其他公权力组织只要从事公共管理职能的，作出影响相对人权利义务行为的就应该是具有行政主体资格的，就应该是可诉的，法院此时可以依行政主体界定标准对其进行可诉性判断。所以在政主体的类型应该包括行政机关、法律法规授权的组织以及那些没有法律法规特别授权但是从事公共管理职能的组织。
2、行政诉讼被告资格认定标准的重塑
我国行政诉讼法对受案范围由概括式、列举式和排除式的三种规定，即使是这样一种安排，行政受案也有许多的真空地带，因为我国是以是否是行政主体来确定被诉组织是否有行政诉讼被告资格的。这就导致许多本应属于行政诉讼受案范围的组织行为得不到审查，相对人的合法权益得不到救济。其实，传统行政主体理论所标示的“行政实体法上的独立权利义务主体与行政诉讼法上的独立诉讼主体合一”的命题是不准确的。作为行政诉讼主体之一的被告与行政实体法上的行政主体分别属于不同的领域和阶段，其所遵循的逻辑并不相同：其一， 被告的确定更多地考虑的是如何有利于当事人诉权的行使，只要是行为者实际地行使了行政权力，就应当成为被告。虽然被告的确定也会考虑到诉讼后果的承担，但它并不意味着参与诉讼的主体就必须实际承担最终的实体责任。其二，行政主体所体现的则是实体权力的行使与实体责任承担的一致性，强调的是某一组织具有行政法上的独立人格。[3]因此，行政主体的确立与认定行政诉讼的被告之间并无多少必然的联系，在很多情况下， 诉讼主体可以独立于行政主体。不管是行政主体还是非行政主体充当行政诉讼的被告，最终的实体责任都是由相同的行政主体承担的。在确定行政主体和行政诉讼被告资格逻辑关系相分离的同时，我国行政诉讼涉案范围应该以行政行为侵犯公民合法权益或者违反法律规定为接受司法审查的实质要件；摒弃现今行政诉讼法只承认行政机关和法律法规授权组织为被诉主体的规定，在修改行政诉讼法的同时应把行使公共事务职能的社会组织纳入行政诉讼领域。这样，对于我国行政诉讼实践的顺利开展和行政法学研究继续向前发展，特别是对行政相对人的权利保障，中国依法治国理念的贯彻都具有深远的意义。
注释：
[1][3] 杨海坤、章志远著，《中国行政法的基本理论研究》北京大学出版社.2004.
[2] 张树义，论行政主体 政法论坛，2000年第四期.
《北京市密云水库、怀柔水库及京密引水渠水源保护管理暂行办法》实施细则办法
北京市环保局
《北京市密云水库、怀柔水库及京密引水渠水源保护管理暂行办法》实施细则办法
市环保局
第一章 总 则
第一条 根据《北京市密云水库、怀柔水库及京密引水渠水源保护管理暂行办法》（以下简称两库一渠管理办法）第十三条规定，制定本细则。
第二条 两库一渠保护区内一切排放污水的单位，必须服从保护水源的要求。在一级保护区内、执行《中华人民共和国水污染防治法》第十九条的规定；在二、三级保护区内，执行《北京市水污染物排放标准》、其中：二级保护区执行一级排放标准，三级保护区执行二级排放标准。
第三条 密云水库一级保护区指经过潮白河主坝、北白岩、走马庄、九松山、西石骆驼副坝和内湖一号到十号副坝的坝顶路以内（包括公路及公路经过的各主副坝本身）以及白河主坝发电隧洞，泄水支洞和泄空隧洞三条入调节池的尾水渠道上口两侧各水平外推一百米范围内。
第四条 京密引水渠，指从密云水库龚庄子闸到团城湖南闸渠段包括团城湖，怀柔水库主坝输水隧洞尾水渠道。京密引水渠从团城湖南闸到玉渊潭渠段，在向田村山水厂供水期间，按一级保护区要求管理。
第五条 密云水库内湖区，指密云水库内湖湖面及内湖迎水坡范围内。
第六条 两库一渠上游流域范围，指两库上游河道在本市行政区城内的流域及流入京密引水渠的沟、渠汇水区。
第二章 水源保护的监督管理
第七条 两库一渠管理办法第五条第一款“不得有与水利工程无关的永久或临时建筑设施”，指在最高水位线以下不得新建、扩建、改建上述项目；已有的设施，在本细则施行后，由当地环保部门限期关闭或拆除。
第八条 严格限制机动船只的数量。在两库一渠各设置少量必要的机动船，供防洪、供水、水源保护管理和水产管理以及公安部门使用，本细则施行后不再增加新的捕渔船只。两库一渠内的一切船只，必须经所在区、县环境保护部门批准，核发许可证后，方可使用。被批准使用的船只
，不得向水库排放含油污水、生活污水和垃圾；机动船只要用封闭的加油系统，减少尾气污染，并在限期内更新或改造成为无污染的船只。
第九条 两库的坝上地区，不得设置商业设施，小商贩应到指定地点经营。一切单位和个人必须遵守水源保护的各项规定，禁止一切旅游车辆上坝。
第十条 市环境保护局、市水利局、市水产总公司在一级保护区内其同划定网籍养鱼的地点，确定网箱养鱼的规模。养鱼单位不得施用对人体有害的高残毒的防治鱼病的药物，并在每年年终，向所在区、县环境保护部门和水库管理部门报告养鱼的数量、种类、饵料及药物投放情况。
第十一条 在二级保护区内建设不向水体排放污水的项目，应在统一规划指导下进行，并经市规划局批准。申请建设的单位在立项、选址时，应征得环境保护部门和水利部门的同意。项目的环境影响报告书（表）和防治污染的工程设计文件，由环境保护部门组织有关单位审查批准，防
治污染的工程设施竣工验收不合格的，不准投产或使用。
第十二条 密云水库内湖区和两库坝下地区的开发建设，必须按照经市政府批准的开发建设规划方案进行。
第十三条 保护区内现有直接或间接向水体排放污染物的企、事业单位，应从本细则施行之日起一个月内，向所在区、县环境保护部门申报登记拥有的污水处理、排放设施和在正常作业条件下排放污染物的种类、数量、浓度、去向，提供防治水污染的技术资料，并抄送水利部门。
保护区内原有排放污水的单位，凡超过《北京市水污染物排放标准》的，由环境保护部门限期治理，经治理达到要求的，发给污水排放许可证；仍达不到要求的，令其停产或迁出保护区。
第十四条 保护区内不得进行破坏植被导致水土流失的开发建设。开矿、取土、取石、取砂料，必须向所在区县环境保护部门申报，经批准后方可进行。在开挖作业中，必须有防止水土流失的工程措施，开采后应负责恢复开挖面上的植被。
在保护区内的河道中开采砂石，须经水利部门许可，任何单位和个人不得在最高水位线以下取土、石、砂料，不得填库造地减少水库调蓄能力。
第三章 水源保护各管理部门的职责
第十五条 市环境保护局是对两库一渠水源保护实施统一监督管理的机关。其职责主要是：
一、组织、监督、协调各单位水源保护的工作；
二、协助城市规划管理部门制定水源保护区的建设规划；
三、总结、推广、宣传保护水源先进经验和技术，处理重大水污染事故；
四、指导、协调保护区内各区县环保部门的工作；
五、与河北省环保部门协商，提出对潮河、白河上游地区的保护要求；
六、组织两库一渠水源保护的科研、监测工作和资料的交流；
七、向市政府汇报两库一渠水源保护工作情况；
八、对水源保护区内的新建、扩建、改建工程的立项、选址提出意见，审批建设项目的环境影响报告书、环境影响报告表和防治污染的设计文件，参加验收竣工项目；
第十六条 市城市规划管理局负责对两库一渠水源保护区建设工程项目进行统一规划管理。其职责是：
一、按照两库一渠管理办法的规定和《北京市城市建设规划管理暂行办法》的规定，对水源保护区及两库坝下地区的建设项目进行规划管理；
二、指导、协调保护区内各区、县的规划管理工作；
三、参加建设项目环境影响报告书的审查。
第十七条 市水利局的职责是：
一、根据水源保护的要求，领导京密引水管理处和密云水库管理处以及河湖管理处做好水源保护工作；
二、领导水文总站对两库一渠的水质进行监测，并定期会同市环保局对供水水质进行评价。
三、参加保护区内规划建设项目的环境影响报告书的审查和工程竣工验收工作。
第十八条 市公用局的职责是：
一、在取水口的卫生防护范围，设置明显的标志，根据生活饮水水源卫生要求进行监督管理；
二、根据供水水源的水质要求监测水源水质，定期向市环保局提供水质监测情况。水源水质受到污染时，要采取紧急措施，及时向上级报告。并与有关单位联系解决；
三、参加保护区内规划建设项目环境影响报告书的审查；
四、协同环保部门对两库一渠的排污进行监督管理。对造成水污染，影响饮用水供水水质的事故，有权要求致害者排除危害和赔偿损失。
第十九条 保护区内各区、县人民政府负责组织实施两库一渠管理办法和本细则，其职责是：
一、在制定本地区经济和社会发展规划、计划时，必须把防治水源污染的对策和措施列入规划和计划；
二、根据两库一渠管理办法的要求，组织领导本地区环保、公安工商、交通、水产和农林等部门的实施工作；
三、大力宣传保护两库一渠水源保护工作的意义，教育广大群众自觉遵守两库一渠水源保护管理办法及本细则的各项规定。
第二十条 两库一渠水源保护区内各区、县环保部门是水源保护工作的执法单位。其职责是：
一、在各自的管辖范围内执行两库一渠管理办法及本细则的有关规定；
二、按照两库一渠管理办法和本细则的规定，对京密引水渠水源保护进行管理；
三、负责对水面活动的机动船只进行登记审查和排污监督；
四、对保护区的水体、排污单位排放的污水进行监测，按规定征收超标排污费；
五、执行本细则第二十五条第一款、第二款、第三款的规定。
第二十一条 密云水库管理处、京密引水管理处的职责是：
一、密云水库管理处在密云水库一百五十七点五米高程以下及其所管辖的山林、水利工程范围内，京密引水管理处在怀柔水库六十四点一三米高程以下及其所管辖的山林、水利工程范围内，执行两库一渠管理办法及本细则的有关规定；京密引水管理处协同各区、县环保部门对京密引水
渠进行管理；
二、合理布设水库水质监测点，定期监测水库水质，并定期向所在县的环保部门提供水质情况；
三、对进入库区的人员进行宣传教育和管理，保持环境卫生；
四、会同有关单位划定钓鱼区，对钓鱼者进行管理。
五、在管辖范围内执行本细则第二十五条第四款和第五款的规定。
第二十二条 水产部门的职责是：会同环保、水利部门划定网箱养鱼区；监督捕鱼船只的改造和排污；执行对养鱼的管理规定。
第二十三条 农林、卫生、地质矿产、公安、工商、交通及其他有关部门，应结合各自的职责，执行两库一渠管理办法及本细则的有关规定，做好两库一渠水源保护工作。
第四章 奖励与惩罚
第二十四条 对保护两库一渠水源作出贡献，认真执法，勇于向污染水源的行为作斗争，对污染水源事故及时报告，使国家和人民财产免受损失者，由市、区、县人民政府、环境保护部门给予表彰和奖励。
第二十五条 违反两库一渠管理办法及本细则的，给予下列处罚。
一、违反两库一渠管理办法第五条第一款、第六款、第七条、第八条和本细则第七条、第十一条、第十二条规定的，除责令该建设项目立即停止建设或使用外，对建设单位处以一万元以上五万元以下的罚款；对责任者处以二十元以上五十元以下的罚款；
二、违反两库一渠管理办法第五条第二款、第十条和本细则第十三条、第十四条规定的，对单位处以一万元以上三万元以下的罚款；对责任者处以二十元以上五十元以下的罚款；
三、违反两库一渠管理办法第五条第九款、第九条和本细则第八条、第十条规定的，对单位处以三千元以上一万元以下的罚款；对责任者处以二十元以上五十元以下的罚款；
四、违反两库一渠管理办法第五条第三款、第四款，本细则第十五条第二款规定的，对单位处以三千元以上一万元以下的罚款，对责任者处以二十元以上五十元以下的罚款。
五、违反两库一渠管理办法第五条第五款、第六款、第七款、第八款、第十款和本细则第九条规定的，对单位处以一千元以上五千元以下的罚款；对责任者处以五元以上五十元以下的罚款。
第二十六条 对所受处罚不服的单位和个人，根据《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉条例》第三十九条的规定，可以在收到通知之日起十五天内，向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第二十七条 对违反两库一渠管理办法及本细则的规定，拒不接受批评教育和罚款，辱骂、殴打执行人员者，由公安机关依法惩处。
第五章 附 则
第二十八条 本细则由北京市环保局负责解释。
第二十九条 本细则经市人民政府批准，自一九八六年五月一日起施行。（注：一九八六年三月八日经市人民政府办公厅（1986）厅秘字第12号文批准）
1986年4月25日
