创新我国电信监管体制的探讨
俞云鹤
摘要：本文试以中央关于构建和谐社会的重大原则和创新精神，分析电信法草案设定的电信监管体制的弊病，并就电信法应创新重构电信监管体制的四个法律问题提出粗浅的看法，希望引起有关部门的考虑。
2006年10月11日，党的十六届六中全会一致通过的《中共中央关于构建社会主义社会和谐社会若干重大问题的决定》（以下称《决定》），明确规定当前和今后一个时期构建社会主义和谐社会的目标和主要任务之一是建设“创新型国家”，提出构建社会主义和谐社会必须遵循的重大原则和“坚持把创新精神贯穿到治国理政的各个环节”等一系列政策措施。如何贯彻《决定》的重大原则和创新精神，在《电信法》立法过程中创新我国电信监管体制，是值得立法机关、主管部门和电信业内外认真研究和探讨的重要课题。
一、 我国电信监管体制的改革轨迹
为了探讨如何创新我国电信监管体制，有必要回顾一下我国电信监管体制的改革轨迹，以作出符合实际的分析。
我国电信监管体制的改革轨迹，是伴随着电信业的发展和改革而逐步进展的。根据电信监管主体和制度的不同变化，我国电信监管体制改革大体可分为三个阶段。
第一阶段，1998年以前，国家通过邮电部对全国的邮政和电信实施管理，各省、自治区、直辖市邮电管理局则对本行政区域内的邮政和电信实施管理，形成中央政府与地方政府两级管理体制。这一阶段，我国电信管理体制的特点是管理机构“政企合一”，各级邮电管理局既实施行政管理，又经营邮电业务。因此可以说，当时在我国不存在现代意义上的电信监管体制。
第二阶段，1998年，根据国务院机构改革方案，国家撤销邮电部、电子工业部，组建成立信息产业部。2000年，《电信条例》发布后，各省、自治区、直辖市通信管理局相继成立，在信息产业部的领导下对本行政区域内的电信业实施监管职能。在这种垂直集中统一的电信监管体制中，地方政府与通信管理局之间没有直接的领导关系，各地通信管理局更类似于信息产业部的派出机构。这一阶段，电信监管机构已基本实现“政企分离”，我国开始形成现代意义上的电信监管体制。
第三阶段，2001年12月，我国正式加入世界贸易组织，签订了议定书和有关法律文件，其中包括承诺开放电信服务业的文件。为适应这一改革开放形势，我国在加大电信改革的同时，加快了《电信法》的立法进程。目前，《电信法》草案正在国务院进行审议，看来今年年底前由全国人大常委会审议通过已不可能。这一阶段尚未完结，电信监管机制在这个阶段中将依照《电信法》予以重构和创新。目前各方面对于《电信法》草案，仍然有许多不同意见。我国究竟应当设定什么样的电信监管体制，也尚未定论。
二、 《电信法》草案设定的电信监管体制的几点弊端
电信监管体制是《电信法》立法的关键问题。《电信法》历次草案设定的电信监管体制，是一种比现行体制更加强调集中统一的体制。
目前正在国务院审议的《电信法（征求意见稿）》明确规定：
“国务院电信监督管理机构（以下简称电信监管机构）依法对全国电信业实施监督管理。
电信监管机构可以根据需要设立派出机构，派出机构依照电信监管机构的授权，履行监督管理职责”。
根据《决定》构建社会主义和谐社会的重大原则重新审视《电信法》草案，发现《电信法》草案设定的电信监管体制存在的弊端，是比较明显的。
（一）这种体制与构建和谐社会的以人为本原则不符。
《决定》指出：“必须坚持以人为本。始终把最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点”。
目前，我国电话用户总数已突破7亿，居世界第一；互联网上网人数超过一亿，居世界第二；电信业已成为我国的支持产业之一。面对如此庞大规模的电信和信息服务市场，在现行垂直单一的电信监管体制下，要进行有效的监管已经十分困难。由于信息产业部在各地设立的通信管理局和地方政府信息化主管部门一地并存，通信管理局又不受当地政府的领导，因此在各地电信监管上存在着机构重叠、力量分散、妨碍服务、影响效能的体制性弊端。据了解，电信监管机构人力资源严重不足，各个省级通信管理局的人员通常不到20人，加上信息产业部分管电信的人员，全国从事电信监管工作的人员仅仅数百人，根本无力对我国庞大的电信市场实施进行有效的监管。然而，《电信法》草案设定的电信监管体制，试图坚持并进一步强化这种垂直单一的电信监管体制，将几十项监管任务都法定国务院电信监管机构一家承担，使体制性弊端更加突出。以行政复议为例，不采用条块给合、分级管理的体制来做到中央与地方分工负责、疏导压力，地方政府和其他有关部门就没有法律依据来分工处理电信领域的争议和纠纷，造成所有案件都要到国务院电信监管机构去处理的局面，必然形成“看得见的管不了，管得了的看不见”的监管困境，与《决定》提出的以人为本原则不相符合，最终导致无法坚持以人为本，“实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益”。
而且，随着我国社会经济的发展，随着我国电信业市场化、法治化、国际化的飞速发展，广大电信用户对电信服务质量的要求将越来越高。加强电信监管力度，提高电信服务水平，构建与广大用户的和谐关系，已成为电信监管机构和电信业贯彻以人为本原则的大事。在这种形势下，再延续甚至强化这种集中统一的垂直监管体制，并不能真正加强电信监管，是既不利于电信改革与发展，也不利于更好地为广大电信用户服务的。
（二）这种体制与构建和谐社会的科学发展原则不符。
《决定》指出：“必须坚持科学发展”，“实现经济社会全面协调可持续发展”。
电信具有集中性、技术性、专业性强的特点，《电信法》草案设定的电信监管体制，将电信全程全网的技术特点与一统到底的管理体制相混淆，拟推行比现行监管体制更强调集中统一的垂直监管模式。但是它忽视了电信同时具备的其他特点，即电信还具有综合性、社会性、建设配套性强的特点。为适应电信的这两方面的特点，应当按照《决定》提出的科学发展原则，从促进电信业全面协调可持续发展出发，实行中央与地方条块结合、分级管理的电信监管体制。
这方面值得特别注意的是，不应当把地方政府排斥在电信监管体制以外。近十年来各地信息化建设的实践证明，全国各地地方政府对于加强电信监管、促进电信发展的作用是十分重要的。
----促进信息化建设包括电信的发展，是地方党委和政府责无旁贷的职责。改革开放以来，各地投入了大量人力、物力和财力，在当地电信基础设施建设和电信监管协作配合方面做了大量工作，取得了一定的成绩，显示了电信监管应当实行条块结合、分级管理的必要性。
----地方政府在电信网络建设与规划上发挥着独特的不可替代的作用，诸如集约化通信管线的建设、移动通信基站的选址等，地方政府都承担着重要的组织管理与协调责任，并根据需要提请地方人大立法或者制定政府规章，促进了各地电信业的持续健康有序发展。
----网络与信息安全工作，历来是在中央统一领导下，由地方党委和政府承担重要责任。中央曾多次发文，强调互联网管理体制要遵循各有分工、加强属地管理的原则。信息安全涉及城市安全和经济安全，是需要综合治理的全局性问题，需要国务院相关部门和地方政府参与管理。显然，电信网络和信息安全，绝不仅仅是电信监管机构一家能完全管得了的事情。
----在电信群体性矛盾的及时处理方面，基本上是依靠地方政府来协调解决的。近年来，地方政府花费了较多精力解决电信领域频发的各类社会突发事件，如电信用户集体性维权行为、针对设置通信基站的群体性信访、电信公共资源的无序争夺等，与电信监管机构协同工作，妥善处理，保障了电信的稳定发展。
然而《电信法》草案，除规定地方政府具有配合电信建设的义务外，无视地方政府参与电信管理的成功实践，无视地方政府在电信监管中的重要作用，所设定的电信监管体制完全排斥地方政府的参与，是违背科学发展原则的，是很不合理的。
（三）这种体制与构建和谐社会的改革开放原则不符。
《决定》指出：“必须坚持改革开放”，“提高改革决策的科学性、改革措施的协调性，建立健全充满活力、富有效率、更加开放的体制机制”。
《电信法》草案在设定电信监管体制时，借鉴了国外电信监管体制和我国银行、证券业监管体制的情况，决定设立集中统一的电信监管体制，即设立国务院电信监管机构及根据需要在地方设立派出机构。
应当肯定，电信业与银行、证券业在统一性、专业性、技术性强这些方面是相近的，电信监管体制借鉴我国银行、证券业监管体制的情况来设定，有其一定的道理。但是更应当看到，电信业包括电信制造业和电信服务业两大领域，涉及电信改革和发展的许多任务与各有关部门和各地方政府息息相关，仅仅靠垂直统一的电信监管机构一家是无法圆满完成的。例如，电信管道建设与维护、驻地网建设与维护、公共电信配套设施建设与维护以及相关重大矛盾的及时处理等事项，如果没有地方政府和其他有关部门的参与或协作，肯定是做不好的。据此，《电信法》草案在设定电信监管体制时全盘照抄我国银行、证券监管体制，是不适当的。
也应当肯定，鉴于电信业规模经济的共同特性，借鉴发达国家在电信监管体制方面的经验，是必要的。但是更应当看到，近十年来在许多发达国家掀起了一股电信法律改革的浪潮，其中包括对电信监管体制的改革和完善。在美国，为充分发挥各州的作用，已进一步完善了联邦通信管理局（FCC）和各州之间在电信监管体制上的协调，将本地电话的部分管理职能和开放本地电信业务的部分决策权交给了各州政府。在英国，已从过去单一的政府专职部门的监管体制，改革为增加电信行业的自我管控、消费者的自由选择以及其他政部门的配套监管的混合体制。在澳大利亚，国家通信管理局(ACA)和竞争与消费委员会(ACCC)负责电信监管事务，并在各州设立办事处，与州政府共同处理电信监管事项。从世界范围看，发达国家尽管对电信大多实行中央监管机构的直接管理，但同时都十分注重发挥地方政府的作用。对比之下，我国《电信法》草案设定的电信监管体制，完全排斥地方政府的作用，并没有很好地借鉴和吸收国外的成功经验。
（四）这种体制与构建和谐社会的民主法治原则不符。
《决定》指出：“必须坚持民主法治”，“实施依法治国基本方略，建设社会主义法冶国家”。
《电信法》草案设定的电信监管体制，与我国宪法、法律关于国家机构职权的规定有所相违，与构建社会主义和谐社会的民主法治原则不尽相符。
中华人民共和国政府和巴基斯坦伊斯兰共和国政府汽车运输协定
中国政府 巴基斯坦伊斯兰共和国政府
中华人民共和国政府和巴基斯坦伊斯兰共和国政府汽车运输协定
（签订日期１９９３年１２月２８日 生效日期１９９３年１２月２８日）
中华人民共和国政府和巴基斯坦伊斯兰共和国政府（以下简称“缔约双方”）注意到为促进两国经济关系的发展，因而开展陆上运输的必要性，经友好协商，达成协议如下：
第一条 根据本协定，两国间定期和不定期的汽车运输通过两国相互开放的边境口岸和公路进行，由在缔约国注册的车辆承担。
第二条
一、定期汽车旅客运输由缔约双方主管机关或授权的机构共同确定。
二、缔约双方同意授权机构将汽车旅客运输的营运方案预先相互通知对方。
第三条
一、两国间不定期汽车旅客（游客）运输，应持有缔约双方主管机关颁发的行车许可证。
二、行车许可证的数量及交换程序，由缔约双方主管机关商定。
第四条 用来更换发生故障的客车，不需办理本协定第三条规定的行车许可证。
第五条
一、两国间的货物运输，应由持有缔约双方主管机关颁发的行车许可证的运输车辆来完成。
二、行车许可证的数量及交换程序由缔约双方的主管机关商定。
第六条
一、运输下列物品不需办理本协定第五条规定的行车许可证：
（一）为举办交易会和展览会而用的展品、设备和材料；
（二）为举办体育活动而用的交通工具、动物及其他各种器材和财产；
（三）舞台布景和道具、乐器、设备，以及拍摄电影、制作广播、电视节目所需用品；
（四）死者的尸体和骨灰；
（五）邮件；
（六）损坏的汽车、运输工具；
（七）搬迁时的动产；
（八）按照本协定第七条的规定获得特别许可的货物。
二、从事技术急救的工程车辆无需经批准。
三、进行本条规定的运输时，必须持有本国的行车路单。
第七条
一、如果空车或载货车辆的尺寸或重量超出缔约另一方国内所规定的限制，以及运送危险物品，承运者应取得缔约另一方主管机关的特别许可证。
二、如果本条第一款所指的特别许可证规定了汽车的行车路线，则运输应按这一路线运行。
第八条
一、本协定中所指的运输，只能由根据本国国内法律获准从事国际运输的承运者来担任。
二、从事国际运输的车辆应具有各自国家登记的标志和识别标志。
第九条 承运者不得承运缔约另一方领土上两点之间的旅客和货物运输。
第十条 在进行本协定中所指的货物运输时，应采用各自参照国际通用货单格式的本国货单。
第十一条
一、从事旅客运输或货物运输的汽车驾驶员，应具有与其驾驶的车辆类别相一致的本国或国际驾驶证及本国的车辆登记证。
二、本协定所规定的许可证及其他证件，应随车携带，并应主管检查机关的要求出示。
第十二条 与本协定所述客、货运输有关的具体问题，可直接由缔约双方的授权机构协调。
第十三条 根据本协定所进行的结算和支付，按两国政府支付协定执行。
第十四条 缔约一方对缔约另一方的承运人在两国间以汽车从事本协定规定范围的客、货运输业务，收取运输管理费、服务费、公路使用费及保养费。免征汽车车辆、运输收入和利润的一切税收。
第十五条
一、在根据本协定所进行的运输中，对运入缔约另一方领土的下列物资相互免征关税，毋需批准：
（一）各类运输车辆按额定油箱所装的在工艺和设计上与发动机供给系统有关的燃料；
（二）运输车辆途中所必备数量的润滑油；
（三）用于维修国际运输车辆的合理备用零件和工具。
二、缔约一方的运输车辆进入缔约另一方海关时，应对用于维修车辆的必要数量备用零件填写清单；出关时接受检查，新旧零件数量要符合清单登记。
第十六条 根据本协定所进行的客、货运输车辆，承运者应提前办理该车第三者责任保险。
第十七条 有关边防、海关和卫生检疫事宜，按缔约双方参加的多边条约或缔结的双边协定规定执行。但遇有根据上述条约和协定不能解决问题时，则按缔约每一方的国内法律执行。
第十八条 运送重病人员、客运班车以及运送动物和易腐货物，边防、海关和卫生检疫应予以优先查验。
第十九条 缔约一方的承运者的车辆在缔约另一方领土上时，应遵守该国的交通规则及其他法律。
第二十条 为确保本协定的执行，缔约双方的主管机关应缔约一方的建议，可进行直接接触，协商解决客、货运输行车许可证制度有关问题，以及就使用已发放的行车许可证交流经验和交流信息。
第二十一条 在解释和执行本协定过程中可能出现的一切争议，缔约双方将通过谈判和协商加以解决。
第二十二条 本协定不涉及缔约双方签订的其他国际条约中所规定的权利和义务。
第二十三条 本协定自签订之日起生效。有效期为五年。如在期满六个月前，缔约任何一方未以书面通知缔约另一方要求终止本协定，本协定将自动延长五年，并依法顺延。
本协定于一九九三年十二月二十八日在北京签订，一式两份，每份均用中文、英文写成，两种文本同等作准。
中华人民共和国政府 巴基斯坦伊斯兰共和国政府
代 表 代 表
黄镇东 阿 里
（签字） （签字）
附件： 关于执行《中华人民共和国政府和巴基
斯坦伊斯兰共和国政府汽车运输协定》议定书
为执行一九九三年十二月二十八日在北京签订的《中华人民共和国政府和巴基斯坦伊斯兰共和国政府汽车运输协定》（以下称“协定”），缔约双方达成协议如下：
一、协定中的“主管机关”系指
中国方面：
在第二、三、五和第二十条中指的是中华人民共和国交通部及其授权的省、自治区、直辖市交通厅（局）。
在第七和第十一条中指的是中华人民共和国交通部、公安部及其授权的省、自治区、直辖市交通、公安厅（局）。
巴基斯坦方面：
在相应的条款中均指巴基斯坦伊斯兰共和国交通部。
二、协定中所提到的下列术语应理解为：
（一）“运输车辆”：在货物运输中，指普通载货汽车、拖挂载货汽车和牵引车。
在旅客运输中，指公路客车，即规定用来运送旅客并配备不少于四个座位的客车（驾驶员座位除外），以及运送行李的汽车或挂车。
（二）“定期运输”：指以缔约双方的车辆承担的、按缔约双方事先商定的方案进行的运输。
（三）“不定期运输”：指所有其他种类的运输。
（四）“授权机构”：指经缔约双方主管机关授权的管理机关或运输企业（包括国营和私营的运输企业）。
三、协定中所述的许可证，不免除承运者和货主按各自国内的法律和税率规定应办理的货物海关许可手续及应缴纳的关税。
四、协定第八条第二款中的载货车或牵引车如果具有中国或巴基斯坦的登记标志和识别标志，在此条件下，挂车和半挂车可以具有其他国家的登记标志和识别标志。
五、协定第十五条第一款（１）中的规定，只适用于汽车制造厂在汽车和牵引车上安装的油箱内燃料，以及挂车和半挂车用于制冷部分的燃料。
六、协定第十七、十八条中的“卫生检疫”，应理解为对人、动物及植物的防疫检查。
本协定书是协定的不可分割的组成部分。本协定书于一九九三年十二月二十八日在北京签订。一式两份，每份均用中文和英文写成，两种文本同等作准。
中华人民共和国政府 巴基斯坦伊斯兰共和国政府
代 表 代 表
黄镇东 阿 里
（签字） （签字）
