精神分裂不是犯罪的保护伞——谈精神分裂者是否应负刑事责任
梁晓胜
摘要：本文分别从心理学，法学，现实三个方面对精神分裂者应负刑事责任的理由进行了阐释，结合《致命ID》、《刑法第三十九条》等影片对这一法学问题进行了分析。
关键词：独立人格 主观故意 司法缺陷 人责
在中国刑法学说中，存在争议最大的便是精神病的范围与精神病人责任能力问题。在这里，我之所以写这篇文章是因为观看了《致命ID》等关于精神分裂者的影片，对精神分裂者不负刑事责任产生了质疑。我认为，精神分裂者理应为自己的所作所为负相应的法律责任。下面，我将从三个方面对这个问题进行剖析。
一、从心理学角度
人格分裂在学名上称为“解离症(Dissociative Disorders)”，它的主要特征是患者将引起他内在心里痛苦的意识活动或记忆，从整个精神层面解离开来以保护自己，但也因此丧失其自我(Identity)的整体性。人格分裂大致可分为两类：心因性失忆症(Psychogenic Amnesia)和多重人格症。我们通常所说的精神分裂就是指多重人格症。
在1980年出版的《精神疾病诊断和统计手册》第三版中，把多重人格界定为“在个体内存在两个或两个以上独特的人格，每一个人格在一特定时间占统治地位。这些人格彼此之间是独立的、自主的，并作为一个完整的自我而存在”。这些人格一般会分为两类：主体人格和后继人格。一般说来，在任何特定的时间阶段，内陆诸意识层的只有一种身份，称为主体人格。主体人格可以说是掌控全局的人格，因为它之前就存在，它可以是善的，也可以是恶的。后继人格是指在主体人格受到伤害或者巨大刺激时因而衍生的人格压制。不管是主体人格还是后继人格它们都是作为独立存在的人格，有自己的意识，有自己的思想，当他们在控制身体时，对自己的所作所为可谓是一清二楚。辨认控制能力是自然人犯罪主体的必要条件，通常有无意识即无罪过的说法。然而，精神分裂患者不论是在主体人格抑或后继人格控制身体支配权时都拥有独立意识，那么自然要为其行为承担相应的责任。
在《致命ID》中，讲述了一个胖子杀人凶手在最后被判死刑前夕，主治精神病医生发现了一本胖子小时候的日记，这本日记印证了医生对于胖子杀人是由于自己有精神分裂造成的学说，医生告知法官要紧急提审胖子，于是故事开始了。胖子杀人凶手的十一个人格在医生的刻意引导下相遇并发生了厮杀。胖子作为一个有形的肉体的人杀死了6个现实中的人后被捕，根据美国法律杀人要判死刑，于是胖子被判了死刑，并即将被执行。同时法律又规定如果杀人犯当时不知道自己的行为是在杀人就不能被判死刑。于是心理学上的问题来了，即什么叫“自己”。此片中心理医生是为死刑犯辩护的，属辩方，他自以为聪明的发现胖子心理有多个人格，并各个人格独立且互相不知道彼此的存在。如果心理医生能够证明在胖子的肉体杀人时其内在人格是A,而胖子肉体内同时另外存在人格B、C、D等人格，而人格A在执行死刑前已不存在（即已经被消灭），那么胖子的肉体内的人格B、C、D等在执行死刑时就不知道“自己”曾经杀了人，于是胖子的肉体就不能被执行死刑。
在此时和彼时由不同的独立人格控制其肉体，但是无论是哪个人格控制着肉体，其本我都是知道其是在作恶，其肉体都是应该受到相应惩罚的。电影的观点是：无论哪个人格干的，他们都知道自己的行为是罪恶的行为，因此都需要受到惩罚，而不能以精神分裂为借口逃脱法律的制裁。片中心理医生以为只要杀人的人格A消灭，胖子的罪恶就随之消灭了而无需接受死刑惩罚，这种错误的想法最终导致心理医生的灭亡。在影片中，心理医生错误判断了凶手的杀人人格，放纵了犯罪。在现实中，想要精确的将精神分裂者的犯罪人格找出并消灭，显然是不可能的，即使将来医学发展到一定地步可以解决这个问题，但是犯罪人格作为身体的一部分，也理应为其行为负相应法律责任。因此，精神分裂者在触犯法律时理应受到相应的惩罚。
二、从法学角度
在刑法学界，一直对刑法第十八条中精神病人的范围存在很大的争议。刑法第十八条第一款规定“精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候造成危害结果，经法定程序鉴定确认的，不负刑事责任，但是应当责令他的家属或者监护人严加看管和医疗；在必要的时候，由政府强制医疗。”往往法律法规采用的一些名词与现实生活中我们所理解的并不完全一样，因此，就需要司法解释。我国刑法第18条，对精神病人的责任能力作了明确规定。该条款采用了医学和法律两个标准并存的形式。主体是“精神病人”，但应具备法学要件即行为时的辨认和控制能力。显然法律条文中的“精神病人”与临床医学中的精神病人所指有所不同，与我们日常生活中所说的精神病人也不尽一样。作为一法律条款，刑法18条中没有也不可能有“精神病人”这一特殊犯罪主体的的界定和解释。我国刑事立法和司法解释中也没有作出规定和解释。在日常生活中，我们通常认为精神分裂者就是精神病人，这无可厚非，但是把它和法学中的精神病人相联系，这就大错特错了。我认为，精神分裂者并不属于刑法第十八条所规定的“精神病人”的范畴。我的判定理由如下：
首先在医学中，精神病人是指一些严重的精神障碍患者，表现为社会检验能力严重下降或丧失，社会功能明显受损，自制力缺乏，有认识能力受损，情感反应与行为不适当，常出现幻觉、妄想等精神病症状，有可能出现刑法18条中所规定的辨认或控制能力部分或全部丧失。但是在医学上有一些不属于精神病的疾病患者（如精神发育迟滞、病理性醉酒、病理性激情等）也可能出现辨认或控制能力的部分或全部丧失。医学上观点认为：并非所有的精神疾病都可使病人减弱或丧失辨认或控制能力，也并非所有致使辨认或控制能力部分或全部丧失的疾病均为精神病。我这里所说的精神分裂其实就是前者。精神分裂者虽然以前收过巨大刺激或者伤害，对其心理造成了危害，使其人格分裂，但是其分裂的出来的后继人格和原有的主体人格都具有独立的意识能独立自主的控制身体，从事自己想为的事情，拥有基本的辨别和控制能力。通常大家会觉得精神分裂者会不受控制从这一人格转变到另一人格，的确是这样，精神分裂者不受控制仅仅指的是人格的转换，而在其中一个人格完全控制躯体时，他是具有完全的控制能力的，不属于刑法第十八条中的精神病人。所以不能把医学上所有精神病患者均理解为法律条文中所指的“精神病人”，实施危害社会的行为时一概不负刑事责任。
其次在法学理论中，一种客观行为在客观上给社会造成了危害结果，但并不能就此认为犯罪。决定犯罪构成的重要因素是危害主体实施危害行为时的主观方面即行为是故意或过失所为，还是由于不能抗拒或者不能预见的原因所引起。刑法18条中强调的是行为主体实施危害行为时的精神状态。由于疾病的作用影响了行为人的辨认和控制能力，使行为人对自己的行为不能控制，对行为后果不能认识，不存在主观故意就可以相应的免除责任。然而精神分裂者当其其中某一人格控制躯体做出了犯罪行为，给社会造成了危害，他在为这一行为时，是受其人格所控制，受自己的思想支配，存在主观上的故意，因此，能构成犯罪，就应该受到法律的制裁。至于其是精神病患者，在量刑时刑罚的轻重这就是另一回事了。
三、从司法现实的角度
根据刑法理论的通说，刑法中的精神病人刑事责任能力的具体状况应同时结合医学标准和法学标准来认定。因为只有司法人员才能代表国家行使司法权，故也只有司法人员才有权决定是否追究精神病人的刑事责任或者何种程度的刑事责任。从法律上说，行为人是否属于现行《刑法》第18条规定的无刑事责任责任能力或者限制刑事责任能力的精神病人的最终决定权在于司法人员，即由司法人员同时结合医学标准和法学标准进行判断。但是，由于司法人员往往不具有精神医学方面的专业知识，判断行为人是否属于精神病人显然不可能，因此客观上就必须把这一工作交由司法精神病学专家来完成。由于目前鉴定体制，医院精神科医生对法律知识缺乏、社会不良风气对鉴定人员的影响等原因，司法工作者在司法实践中不能因为某人曾患“精神病”或临床医生诊断为某种精神病或鉴定结论为某种精神病人，而将其认定为法律条款中所指的“精神病人”从而判定其无刑事责任能力免予刑事处罚；也不能因某人临床上没有诊断为精神病而将其排斥在法律条款中的“精神病人”之外，从而影响刑法的正确实施。由此，而造成对刑法第十八条中的“精神病人”难以认定，存在司法困难。
同时，国家出台政策，免除对精神病患者触犯法律的制裁，是出于人道主义的考虑。然而，目前有些犯罪嫌疑人犯下令人发指的罪行，却以精神病患为由，逃脱法律制裁；甚至一些具有行为能力的人实施杀人犯罪后，却挖空心思钻法律的空子，刻意将精神完全正常的杀人凶手包装成“精神病患者”，从而逃避法律的惩治。 保护“人权”，也要强调“人责”。走笔至此，不由得想起轰动一时的日本法律题材影片《刑法第三十九条》。影片以秦田牧夫妇双双遇害的惨案开始。凶案嫌犯柴田正树是个舞台剧演员，他乖乖地招供了自己是杀人凶手。庭审首日，法官问柴田：你对检察官宣读的供词有何意见？柴田却当场念出了莎剧中的独白。鉴于这种异常举动，辩护律师要求法官委托精神科法医提交鉴定报告。经观察珍断，法医在鉴定报告中得出结论：柴田患有精神分裂症。日本刑法第三十九条规定：“身心不正常者所犯行刑，不应受到惩处”；“身心有缺陷者所犯罪刑，应予减刑”。
在柴田即将逃脱法律惩罚之时，法医的助理小川却感觉到，柴田似乎不像无法控制自己的残忍杀人犯。她凭直觉判断，柴田的双重人格和精神分裂很可能是假装的。由此看来，精神病鉴定缺乏统一明确的“科学标准”，影片中经验丰富的法医和初生牛犊小川就做出了截然不同的临床诊断。那么，柴田作案的动机是什么？即使小川的判断正确，柴田仍然没有明显的杀人动机。
小川向检察官解释了自己的疑惑后，检察官委托她再写一份精神鉴定报告。小川备受多方压力，开始暗中调查柴田的背景，试图找出凶杀案的幕后隐情。几经波折，她终于发现，受害人秦田牧15岁时，曾杀害一名女童。而这个女童，正是柴田的妹妹。然而，法院却接受了秦田牧精神错乱的法医鉴定，依照刑法第三十九条，判秦田牧无罪，经6个月的监护治疗后释放。
令人难以置信的是，秦田牧出狱后居然过得相当不错，考上了大学，成家立业，婚姻美满，娇妻怀孕，家庭幸福，事业成功，前途光明。相比之下，柴田的家庭却因妹妹惨死而崩溃，母亲终日以泪洗面，伤心过度，忧郁而终；自童年时代的悲剧开始，柴田的心理、人生和感情历程凄风苦雨，挫折失败，内心充满痛苦和挣扎。为了报复凶手，柴田不惜抛弃身份，伪装精神分裂，残害秦田牧夫妇，报复和嘲讽刑法第三十九条的荒谬性。
在影片中，柴田行凶并非一时冲动，偶然起意，而是长年痛苦和压抑下的心理积累。在追寻秦田牧的过程中，柴田的犯罪心理也不断产生微妙的变化，这正是此片的戏剧性和紧张度之所在。秦田牧的“致命毛病”在于，他免罪出狱之后，婚姻美满，事业成功，有点儿“过分正常”、“过分幸福”了。致使柴田深受刺激，心理变态，走火入魔，最终走上了冤冤相报的罪恶之路，不惜以凶残手段杀害被无罪开释的案犯及其无辜的妻子，报复不公正的法律和社会。
在保障基本人权以及“刑事责任能力”的思考下，世界很多国家的刑法都专设相关条款，减免或免罚身心不健全者所犯罪行。如德国刑法第20条，美国刑事司法中的“麦纳顿规则”和“德赫姆规则”等。问题的关键在于，人类的精神病现象错综复杂，诊断缺乏标准，治疗缺乏良药，精神病无罪辩护漏洞甚多，令人深感困惑。
鉴于以上的观点，我个人认为，精神分裂并不能充当犯人的“保护伞”成为他们的“救生圈”。我们的法律不能把他们当作法律中的特殊人，他们理应负相应的刑事责任。
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国务院办公厅关于印发国家农业节水纲要（2012—2020年）的通知
国务院办公厅
国务院办公厅关于印发国家农业节水纲要（2012—2020年）的通知
国办发 〔2012〕55号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
《国家农业节水纲要（2012—2020年）》已经国务院同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
国务院办公厅
2012年11月26日
国家农业节水纲要（2012—2020年）
水资源是基础性的自然资源和重要的战略资源。我国是一个水资源严重短缺的国家，水资源供需矛盾突出仍然是可持续发展的主要瓶颈。农业是用水大户，近年来农业用水量约占经济社会用水总量的62%，部分地区高达90%以上，农业用水效率不高，节水潜力很大。大力发展农业节水，在农业用水量基本稳定的同时扩大灌溉面积、提高灌溉保证率，是促进水资源可持续利用、保障国家粮食安全、加快转变经济发展方式的重要举措。为贯彻落实《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号）和《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号）精神，把节水灌溉作为经济社会可持续发展的一项重大战略任务，全面做好农业节水工作，特制定本纲要。
一、总体要求
（一）指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，按照中央关于加快水利改革发展、推进农业科技创新的决策和部署，以改善和保障民生为宗旨，以提高农业综合生产能力为目标，以水资源高效利用为核心，严格水资源管理，优化农业生产布局，转变农业用水方式，完善农业节水机制，着力加强农业节水的综合措施，着力强化农业节水的科技支撑，着力创新农业节水工程管理体制，着力健全基层水利服务和农技推广体系，以水资源的可持续利用保障农业和经济社会的可持续发展。
（二）基本原则。
——坚持科学规划，统筹兼顾。编制全国性、区域性的农业节水相关规划，以供定需，量水而行，因水制宜，合理确定农业节水发展目标和建设重点。
——坚持因地制宜，分区实施。根据各地水土资源条件、农业生产布局等实际情况，抓住影响农业用水效率和效益的关键环节，分区采取适宜的农业节水措施，兼顾节水的经济效益、社会效益和生态效益，促进农业增产和农民增收。
——坚持突出重点，示范推广。突出抓好重点区域、主要农作物的节水技术应用，集中连片建设农业节水工程，实行规模化发展。建设旱作节水农业示范工程，加快节水技术推广。
——坚持政府主导，多方参与。建立政府调控、市场引导、公众参与的农业节水机制。充分尊重农民意愿，加大公共财政投入，明确各方职责，调动和发挥广大农民以及社会力量的积极性。
——坚持建管并重，深化改革。在加强农业节水工程建设的同时，建立健全工程管理体制和运行机制，推行用水总量控制和定额管理，深化农业水价综合改革，完善农业节水产业支持、技术服务、财政补助等政策措施。
（三）发展目标。到2020年，在全国初步建立农业生产布局与水土资源条件相匹配、农业用水规模与用水效率相协调、工程措施与非工程措施相结合的农业节水体系。基本完成大型灌区、重点中型灌区续建配套与节水改造和大中型灌排泵站更新改造，小型农田水利重点县建设基本覆盖农业大县；全国农田有效灌溉面积达到10亿亩，新增节水灌溉工程面积3亿亩，其中新增高效节水灌溉工程面积1.5亿亩以上；全国农业用水量基本稳定，农田灌溉水有效利用系数达到0.55以上；全国旱作节水农业技术推广面积达到5亿亩以上，高效用水技术覆盖率达到50%以上。
二、建立农业节水体系
（四）优化配置农业用水。通过建设骨干水源工程和实施区域水资源配置工程，进一步优化用水结构，缓解重点农业生产区的用水压力。充分利用天然降水，合理配置地表水和地下水，重视利用非常规水源，提高农业用水总体保障水平。在渠灌区因地制宜实行蓄水、引水、提水相结合。在井渠结合灌区实行地表水和地下水联合调度。在井灌区严格控制地下水开采。在不具备常规灌溉条件的地区，利用当地水窖、水池、塘坝等多种手段集蓄雨水，解决抗旱播种和保苗用水。
（五）调整农业生产和用水结构。根据各地水资源承载能力和自然、经济、社会条件，优化配置水、土、光、热、种质等资源，合理调整农业生产布局、农作物种植结构以及农、林、牧、渔业用水结构。在水资源短缺地区严格限制种植高耗水农作物，鼓励种植耗水少、附加值高的农作物。在规划建设商品粮、棉、油、菜等基地时，要充分考虑当地水资源条件，避免加剧用水供需矛盾。积极发展林果业和养殖业节水。
（六）完善农业节水工程措施。优先推进粮食主产区、严重缺水和生态环境脆弱地区节水灌溉发展。除有回灌补源要求的渠段以外，对渠道要进行防渗处理。要平整土地，合理调整沟畦规格，推广抗旱坐水种和移动式软管灌溉等地面灌水技术，提高田间灌溉水利用率。在井灌区和有条件的渠灌区，大力推广管道输水灌溉。在水资源短缺、经济作物种植和农业规模化经营等地区，积极推广喷灌、微灌、膜下滴灌等高效节水灌溉和水肥一体化技术。因地制宜实施坡耕地综合治理、雨水集蓄利用等措施。
（七）推广农机、农艺和生物技术节水措施。合理安排耕作和栽培制度，选育和推广优质耐旱高产品种，提高天然降水利用率。大力推广深松整地、中耕除草、镇压耙耱、覆盖保墒、增施有机肥以及合理施用生物抗旱剂、土壤保水剂等技术，提高土壤吸纳和保持水分的能力。在干旱和易发生水土流失地区，加快推广保护性耕作技术。
（八）健全农业节水管理措施。加强水资源统一管理，强化农业用水管理和监督，严格控制农业用水量，合理确定灌溉用水定额。明确农业节水工程设施管护主体，落实管护责任。完善农业用水计量设施，加强水费计收与使用管理。完善农业节水社会化服务体系，加强技术指导和示范培训。积极推行农业节水信息化，有条件的灌区要实行灌溉用水自动化、数字化管理。加强技术监督，规范节水材料和设备市场。
三、实行分区指导
（九）东北地区。包括辽宁、吉林、黑龙江三省以及内蒙古自治区东部。西部要根据水资源承载能力，大力推广高效节水灌溉技术，积极采用深松整地、抗旱坐水种等措施，合理施用生物抗旱剂和土壤保水剂；合理发展膜下滴灌、喷灌，在有规模化耕作条件的地区集中连片发展大、中型机械化行走式喷灌。东部要加大现有灌区续建配套与节水改造力度，新建灌区应达到节水灌溉工程规范要求，大力推广水稻控制灌溉技术。
（十）西北地区。包括陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆五省（区）和内蒙古自治区中西部以及山西省西部，要严格按照水资源配置总量，控制灌溉发展规模。在灌区重点发展渠道防渗，在适宜地区大力推广膜下滴灌、喷灌技术。在水资源条件允许的地区，适度发展大、中型机械化行走式喷灌，兼顾发展小型移动机组式喷灌和管道输水灌溉；在具有水力自流条件的地区优先发展自压喷灌、微灌和管道输水灌溉。在内陆河区优先发展高效节水灌溉，维护生态安全。要加强土地平整，改进沟畦灌水技术，推广垄膜沟灌、覆盖保墒等技术，配套施用长效、缓释肥料及抗旱、抗逆制剂。根据水资源条件，在草原牧区积极发展节水灌溉饲草料地。大力实施小流域、坡耕地综合治理和黄土高原淤地坝等工程建设，有效改善农业生产条件和生态环境。
（十一）黄淮海地区。包括北京、天津、河北、山东、河南五省（市）和山西东部以及江苏、安徽两省北部。在井灌区重点发展管道输水灌溉，积极发展喷灌、微灌和水肥一体化，推广用水计量和智能控制技术。在渠灌区、井渠结合灌区重点发展渠道防渗，因地制宜发展低压管道输水灌溉，推广水稻控制灌溉技术。在地下水超采区严格控制新增灌溉面积，大力提倡合理利用雨洪资源、微咸水、再生水等。
（十二）南方地区。包括长江沿岸及其以南的各省（区、市），要以渠道防渗为主，重点加快灌排工程更新改造，适当发展管道输水灌溉，大力发展水稻控制灌溉。在丘陵山区兴建小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等“五小水利”工程，积极推广节水灌溉技术，提高抗旱减灾能力；搞好水土保持和生态建设，推广坡耕地综合治理，采取覆盖等农艺措施，提高土壤蓄水保墒能力。东南沿海经济发达地区要采取各类节水综合措施，提高灌溉保证率，率先实现农田水利现代化。
四、推进重点工程
（十三）大中型灌区节水改造工程。优先安排粮食主产区、严重缺水和生态环境脆弱地区的灌区续建配套与节水改造，着力解决工程不配套、渠（沟）系建筑物老化、渗漏损失大、计量设施不全、管理手段落后等问题。加强末级渠系建设，加快解决“最后一公里”问题。
（十四）高效节水灌溉技术规模化推广工程。以东北、西北、黄淮海地区为重点，选择农业生产急需、发展条件好、农民积极性高的地区，集工程、农艺、农机和管理等措施于一体，建设一批高效节水灌溉技术规模化推广工程，为周边农户开展技术咨询和培训，让实用节水技术进村入户到人，努力做到节水效果明显、经济效益显著、示范作用较大。
（十五）旱作节水农业技术推广示范工程。建设旱作节水农业示范县，突出工程措施与农艺措施集成配套，旱作节水农业技术与区域优势产业发展相结合，完善田间基础设施，发展补充灌溉和微水灌溉，推广改土、覆盖、倒茬、平整土地和秸秆还田、土壤墒情监测等技术，提高降雨入渗量，增强田间蓄墒能力。
（十六）农业节水技术创新工程。积极发挥科研单位、大专院校的优势，建立企业、用水户广泛参与、产学研相结合的农业节水技术创新和推广机制。注重引进、消化和吸收国外先进节水技术，集成和再创新形成适应我国不同地区的农业节水模式。加强主要农作物高效用水基础科学研究，开展节水灌溉技术标准、灌溉制度、新产品与新技术研发和综合节水技术集成模式等方面的联合攻关，在喷灌、微灌关键设备和低成本大口径管材及生产工艺等方面实现新突破，推广具有自主核心知识产权的智能控制和精量灌溉装备。开展灌区自动化控制、信息化管理等应用技术研究，逐步建立农田水利管理信息网络。重视发挥节水材料和设备生产、销售骨干企业在农业节水技术创新与集成中的主体作用，落实相关财税优惠政策，完善其售后服务网络。
（十七）山丘区“五小水利”工程。以西南地区为重点，在具有一定降水条件的地区大力推进“五小水利”工程建设，实现人均占有半亩以上具有补充灌溉条件的基本农田，使中等干旱年生产生活用水有保障、粮食不减产，严重干旱年生活用水有保障、粮食少减产。积极发挥人工增雨（雪）的抗旱减灾作用。
五、健全体制机制
（十八）完善法规政策。积极推进农田水利立法工作。各地区要实行最严格水资源管理制度，加强水资源论证和取水许可管理，加大水行政执法力度，规范农业节水工程建设和管理。针对农村劳动力大量外出、农业比较效益下降等实际情况，研究支持农田水利特别是发展节水灌溉的长效机制。进一步完善占用农业灌溉水源和灌排工程设施补偿制度。
（十九）推行节水灌溉制度。建立取用水总量控制指标体系，逐级分解农业用水指标，落实到各地区和各灌区。各地区要发布适合本地区条件的主要作物灌溉用水定额。有条件的地区要逐步建立节约水量交易机制，构建交易平台，保障农民在水权转让中的合法权益。
（二十）增加农业节水投入。进一步加大中央和地方对大型和中型灌区节水改造、高效节水灌溉和旱作节水农业示范等投入力度；增加中央和省级小型农田水利设施建设补助专项资金规模；全面落实从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设政策，抓好中央统筹资金的使用管理，重点向粮食主产区、中西部地区和革命老区、少数民族地区、边疆地区、贫困地区倾斜，大力发展节水灌溉。农业发展银行要在风险可控的前提下，为发展节水灌溉提供中长期政策性贷款支持。加大节水灌溉研发投入，提高科技装备水平。扩大节水和抗旱机具购置补贴范围。
（二十一）发挥农民的主体作用。农民是开展农业节水和受益的主体，要充分尊重农民意愿和首创精神，鼓励农民建立用水户协会等多种形式的农民用水合作组织，让农民广泛参与农业节水工程的建设和管理，对用水节水中的问题进行民主协商、自主决策。通过政策引导、项目带动、“一事一议”财政奖补、技术指导、制度约束、信息服务等多种形式，调动农民节水积极性，让农民得到实实在在的经济利益。
（二十二）完善技术服务体系。建立健全以乡镇或小流域为单元的基层水利服务机构、专业化服务队伍和农民用水合作组织“三位一体”的基层水利服务体系。强化基层水利服务机构水资源管理、防汛抗旱、农田水利建设、水利科技推广等公益性职能，按规定核定人员编制，充实技术力量，经费纳入县级财政预算；加强与农机、农业技术服务机构等的合作，在节水灌溉技术模式、设备选型与运行维护等方面为农民提供指导。充分发挥灌溉试验站、抗旱服务组织、节水灌溉公司等专业化服务队伍在节水灌溉、抗旱减灾、设备维修、技术推广等方面的作用。大力扶持农民用水合作组织发展。组织开展针对基层水利技术人员、农技推广人员、农民的技术培训，提高其管水、用水的能力。重视解决基层水利技术人员和农技推广人员在生产生活中的实际困难。
（二十三）深化工程管理体制改革。明晰农业节水工程产权，落实管护主体责任和管护经费，逐步建立职能清晰、权责明确、管理规范的运行机制。深化水管单位管理体制改革，落实公益性、准公益性水管单位基本支出和维修养护经费。以产权制度改革为核心，采取租赁、承包等方式，不断创新工程管理模式，大力推行用水户参与管理，逐步形成小型农业节水工程良性运行机制。
（二十四）推进农业水价综合改革。按照促进节约用水、降低农民水费支出、保障灌排工程良性运行的原则，建立科学合理的农业用水价格形成机制，合理确定农业水价。在渠灌区逐步实现计量到斗口，有条件的地区要计量到田头；在井灌区推广地下水取水计量和智能监控系统。重视利用经济杠杆促进农业节水，探索实行农民定额内用水享受优惠水价、超定额用水累进加价的办法，农业灌排工程运行管理费用由财政适当补助。强化农业水价制定、水费计收与使用监管，增加工作透明度，坚决制止中间环节搭车收费和截留挪用。
六、组织实施
（二十五）加强组织领导。地方各级人民政府要将农业节水摆在重要位置，及时研究解决工作中遇到的突出问题，在政策制定、资金安排等方面发挥主导作用。各省（区、市）要根据本纲要，结合本地区实际，制定具体实施办法。水利、农业、发展改革、财政、国土资源、科技、林业、气象等部门要各司其职，密切配合，共同做好农业节水工作。
（二十六）制订相关规划。地方各级水利、农业等部门要根据经济社会发展的总体目标和水资源承载能力，制订节水灌溉、旱作节水农业等相关中长期发展规划和年度实施计划，经各方面专家论证、审查和政府审批后，作为安排农业节水补助资金和整合相关资金的重要依据。规划要与流域、区域的水资源开发利用和总量控制指标相适应，与抗旱、农村土地整治、农业发展、资源能源节约、生态环境保护、节水型社会建设等规划相衔接。
（二十七）加强监督检查。结合落实最严格水资源管理制度，对农业节水目标和任务完成情况进行考核，并将考核结果与下年度项目和投资计划安排相挂钩。对在发展农业节水中作出优异成绩的单位和个人按照国家有关规定进行表彰；对严重破坏农业节水设施、违反节水有关规定、扰乱用水秩序的行为依法追究责任。建立农业用水和农业节水监测评估制度，进行年度监测和定期评估，确保工程长期发挥效益，避免对环境造成不利影响。
（二十八）强化宣传教育。充分运用广播、电视、报刊、网络等多种媒体，大力宣传节水的重要性和紧迫性，不断扩大水情宣传教育覆盖面，营造节水的良好社会氛围，形成全社会治水兴水的强大合力。围绕水与生命、水与粮食、水与生态等主题，大力普及农业节水知识和先进实用节水方法，广泛宣传和交流各地开展农业节水取得的成效、经验和做法。
